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财政分权背景下我国地方政府债务问题研究

2019-10-28 23:17 来源:www.xdsyzzs.com 发布:现代商业 阅读:

刘畅 上海交通大学国际与公共事务学院

摘要:财政分权的背景下,我国地方政府债务的迅速膨胀和风险引起了广泛关注。本文从财权与事权不匹配、转移支付不完善和“晋升锦标赛”的激励三个方面,深入分析了我国地方政府债务问题的产生原因,并提出推行财权与支出责任相匹配、建立更加科学高效规范的财政转移支付制度、转变对地方官员的治理模式以及完善地方政府债务管理的政策建议。

关键词:财政分权;地方政府债务;财权与事权;转移支付

中图分类号:F812.5    文献识别码:A   文章编号:1673-5889201929-0000-02

一、问题的提出

在我国,伴随着经济体制的调整,财政分权改革也在不断深化。1994年中央政府进行了分税制改革,将税种划分为中央税、地方税和共享税,确立了中央和地方政府间的收入划分关系。由此,中央财政的收入显著增长,中央财政收入在全国财政收入中的占比从1993年的22.07%跳跃式增长为1994年的55.7%,并一直维持在50%左右。与此同时,地方政府的支出责任不断增大,地方政府债务的迅速膨胀及其带来的风险引起了广泛的关注。

尽管2014年修订的《预算法》第一次在法律层面明确了地方政府适度举债的合法路径,但根据审计署201324号审计公告,截至20136月底,我国地方政府性债务余额为17.8万亿元,比中央政府多5.5万亿元。在中国式财政分权体制下,这样的“地方政府债务悖论”是如何产生的?其深层次原因和内在逻辑是怎样的?本文将对上述问题深入分析,并提出相关政策建议。

二、财政分权体制下产生我国地方政府债务问题的原因分析

已有研究普遍认可“地方政府债务内生于财政分权体制”的观点,认为要分析形成我国地方政府债务同时规模迅速增长的原因,应当从中国独特的财政分权视角出发进行研究。在法律法规禁止地方政府自行举债的历史背景下,为何依然形成了如此巨量的地方债务?主要的解释有以下几个方面:

(一)财权与事权不匹配

关于地方政府债务的成因,比较流行的解释是 1994 年开始实施的分税制改革不够完善,财权重心的上移和事权重心的下移,导致地方政府的财政支出超过财政收入,债务自然不断积累。

分税制改革以来,地方政府财政收入在全国财政收入中所占比例长期维持在50%左右。和平稳的财政收入占比相对应的,是日益增加的财政支出责任,地方政府财政总支出的占比从1994年的70%左右上升到2015年的85%。不对称的财权和事权使得地方财政的收支缺口越来越大,促使地方政府积极寻求更多预算外资金,特别是县乡级地方政府,财政自我调节余地小,其债务问题更加突出。审计署201324号审计公告显示,截至2012年底,全国仅有数十个县级政府没有举借政府性债务。

然而,财权与事权不匹配并不能系统性地解释地方政府的债务积累,至少还需要满足以下两个推论,一方面,地方债务筹集的资金是用于行政事务和经常性开支,另一方面,越贫困的地方负债越多。但有学者通过比对地方债务数据和实地考察,发现实际情况与上述两个推论并不相符。

(二)转移支付制度的不完善

为了弥补基于财权与事权不匹配而造成的地方政府财政收支缺口,中央政府逐步建立完善政府间转移支付制度,以实现不同地区地方政府的财力均等化。转移支付制度的积极方面在于,中央政府对地方政府财力的无偿补助,减轻了地方政府的财政压力,进而起到减弱地方政府举债融资激励的作用,对地方政府债务风险具有负向抑制影响。而消极方面在于,如果地方政府的财政收支缺口可以由上级政府的转移支付弥补,将产生道德风险问题。具体表现为“公共池”问题和“预算软约束”。

“公共池”问题的本质在于公共支出的成本和收益不对等。中央到地方的纵向转移支付,是用全国性的财政资源进行投资,但通常只使得某一特定地区受益,而该地区只承担一小部分投资成本,这种不完全的支出责任会导致地方的过度支出。在我国,分税制改革以后,以“项目制”的形式分配各种财政资金,成为越发主要的财政支出手段。专项转移支付制度下丰富的中央财政资源,为地方政府开辟了一个充满吸引力的公共竞争领域。国家项目基本上都要求地方政府给予一定数量的“配套资金”,虽然前期投入加大了地方财政支出压力,但项目上马带来巨大综合收益的预期激发出地方政府极大的热情,积极地跑项目、跑大项目。同时,“国家项目”的名义及其背后暗含的信用支撑,进一步增强了地方政府的财政动员能力, 地方性融资平台自设立以来逐渐发展扩张,通过银行贷款、发行城投债等方式大规模融资举债,助长了地方政府债务规模大幅攀升。

“预算软约束”概念最早由Kornai提出,用来解释政府给予国有企业救助而带来的道德风险问题,后被广泛应用于其他领域,包括中央与地方关系研究。在预算软约束环境和缺乏政府破产机制的前提下,地方政府预期即使将来无法弥补债务亏损,作为“最后兜底人”的中央政府也会通过转移支付实施救助,因此地方政府倾向于过度举债和超额支出,而对项目质量、成本收益等风险防范方面关注较少,加之缺乏有效的民主监督,导致地方债务规模不断扩大且投资效率不高,加大债务使用风险。地方政府具有先手优势,中央政府行动列后,往往被动承担地方政府过度举债的后果。但也有研究表明,预算软约束问题并非无解,如果中央政府资助过度支出地区的同时,对其他地区也进行财政补贴和支持,其实是对过度支出地区的惩罚。中央政府也可以加强对地方政府债务方面的考核,通过降低过度举债地区官员的晋升概率等惩罚性措施,促使地方政府举债行为更有效率。

(三)“晋升锦标赛”的激励

我国的财政分权制度是在政治集权背景下建立的,中央政府始终以“党管干部”为原则,牢牢掌控任用、晋升地方党政领导干部的关键权限。上级政府对处于竞争关系的多个下级政府官员进行考核,需要一个“晋升锦标赛”机制,上级政府决定竞赛标准,下级政府官员中的竞赛优胜者将获得晋升。

我国是一个发展中国家,发展经济是各级政府的第一要务,在“委托—代理”机制下,中央政府和地方政府双方信息严重不对称,上级政府很难全方面准确了解下级政府的情况,但经济指标可测量、易比较,因此长期以来,晋升锦标赛以GDP增长为核心考核指标。如果说财权与事权不匹配是地方政府被动负债的原因,那么“晋升锦标赛”的激励就是地方政府主动举债的动力了。为了在3年~5年的任期中做出突出的业绩,地方官员们更青睐于短期见效明显、易于指标衡量的“资源密集型”工程,其中以基础设施建设为代表,但这样的项目往往规模大、投入也大。在目标短期化的影响下,官员很少考虑政府负债的长期后果,不断突破有限的预算约束,以满足巨额投资需求,而债务还款期限远长于其任期,无形中地方政府债务在一代代官员的更替中规模不断扩张,风险不断积累,达到危险的边缘。

三、化解我国地方政府债务问题的政策建议

通过对我国地方政府债务问题进行深入分析,可知财权与事权不匹配、转移支付不完善和“晋升锦标赛”的激励是财政分权背景下产生地方政府债务问题的重要原因。2014年修订的《预算法》实施以来,地方政府性债务逐渐显性化,但长期以来对地方债务规范管理的缺失,已然给地方财政的可持续性埋下了重大隐患。防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战之一,在当前的财政分权体制下,就地方政府债务问题,本文提出如下政策建议:

(一)持续改革完善财政分权体制。党的十九大报告指出,要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方间财政关系。首先,应当坚持财政事权与支出责任相匹配,进一步细化各级政府间的财权和事权范围,确保权责明确、收支平衡,以缓解地方财政收支的必然缺口带来的财政压力。其次,可以依据不同区域的经济发展实际,差异化地分配央地间的财权和事权,通过科学统筹,促使不同区域间均衡发展。

(二)建立更加科学、高效、规范的财政转移支付制度。一般性转移支付和专项转移支付两者相比,专项转移支付对地方政府举债的刺激作用更为显著。一方面要适当增加一般性转移支付所占比例,减少专项转移支付,降低地方政府利用“公共池”转嫁举债成本的预期,并严格规范转移支付的使用程序,提高其透明度和规范化。另一方面,将地方债务水平和转移支付分配挂钩,通过惩罚性政策倒逼地方政府债务效率,切实贯彻中央对地方政府的不救助原则,强化预算硬约束观念。

(三)转变当前以 GDP 为核心的政绩考核理念。只有自上而下地改变地方政府的绩效评估指标,才能从根本上转变对地方政府官员的行为激励,政绩评估和晋升考核要不断加大在地方民生、环境、人文等方面的指标权重,同时,在建立健全政府权责发生制综合财务报告制度的基础上,可以考虑增加对地方财政可持续性的考核,加强地方政府债务信息披露,增强社会监督,并实行地方政府债务长期负责制,杜绝短视行为,从而建立起一套综合全面的考核体系,不断完善地方政府债务管理。

注释:

①审计署.全国政府型债务审计结果[R]中华人民共和国审计署,2013(32):1-13.

②贺俊张杰唐述毅财政分权、转移支付与地方政府债务——基于关联视角分析[J].华南理工大学学报,2018(5):106-115

③龚强,王俊.财政分权视角下的地方政府债务研究: 一个综述[J].经济研究,2011(7):144156

Singh R J. How should subnational government borrowing be regulated: some cross country empirical evidenceR].IMF Working Paper2005

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⑧周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,20077):36-50

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