王叡鹏    中建一局集团第五建筑有限公司

摘要：文章提出了我国目前PPP模式发展过程中税收支持存在的一些问题及相关对策，从思想意识、PPP项目各环节税收政策、风险控制制度、私人投资者合理回报、地方政府、社会资本及配套政策几个方面展开论述，分析原因并提出相应对策建议。

关键词：PPP模式；税收支持；存在问题

一、研究背景

（一）相关概念

PPP模式全称为Public-Private-Partnership，即 “公共私营合作制”，指政府与私人组织之间形成一种伙伴式的合作关系，主要是为了建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务的相互合作，其合作方式为特许权协议,以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率^[1]。

（二）研究背景

十九大中提出的战略规划实施将使人民收入和社会财富更快、更高的积累。公共产品投入也随之加大。在这样的背景下，既有需求又有供给，PPP模式将需求和供给两端有机的结合起来，给社会资本提供了分享未来中国增长与发展成果的广阔平台。但从我国目前经济社会发展环境分析，加快推广PPP模式，在税收支持方面，还需要进一步完善。

二、研究现状

（一）国内PPP模式研究现状

PPP改革作为贯彻全面深化改革的一项具体举措，其发展取得了积极成效。截至2017年11月，通过物有所值评估和财政承受能力论证，纳入财政部PPP综合信息平台管理库的项目约7000个，投资规模超过10万亿元，其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。项目数量和规模增长很快。

但在税收支持方面.我国PPP模式所执行的税收支持政策,还停留在依据相关行业相关政策文件阶段,这种情况的弊端在于各地PPP项目情况各不相同,通用文件没有针对性；再者相关行业对于PPP模式认识有限，其政策文件不能完全适用，不利于PPP模式的推广实施。

（二）国外PPP模式研究现状

英国和加拿大出台了一系列相关政策，进行法制机制改革，其PPP发展已处于十分成熟阶段。

英国PPP模式有两个特点，第一，针对PPP项目制定了完备的法律法规保障措施，合同贯穿项目运作整个生命周期，利益分配及各利益主体权责均在合同中明确规定。第二，根据不同运作范围区别界定，针对教育、国防、交通等范围政府优先给予支持，英国PPP模式在全世界内的应用已成为一种趋势 ^[2]。

加拿大的 PPP 模式最早由省一级政府大力推广，在实践中不断改进、完善相关技术、方法、制度，制定符合自身国情、独具特色的PPP发展模式、管理方式，逐渐发展成为世界公认PPP发展典范国家。

三、我国PPP模式发展中税收支持存在的问题

虽然我国PPP模式在推广上取得了一定成绩，但在发展过程中税收支持方面也存在一些不足之处，需予以重视并不断改进。

（一）PPP项目各环节税收政策缺乏

PPP项目建设运营周期较长、涉及环节较多，包括项目公司成立、建设运营、期满移交等，各个环节均会涉及不同的税收问题。而我国目前对PPP模式还没有统一的税收优惠政策，只能依据相关专业相关政策文件，各种情况不能完全适用的同时，由于相关行业文件不具有针对性，容易引起各利益主体争议，阻碍PPP项目顺利进行，同时阻碍我国PPP模式快速发展。

（二）PPP 项目风险控制制度不健全

现阶段，我国PPP项目风险控制政策中仅仅着重“两个论证”（即物有所值和财政承受能力论证）方面，对于可行性论证及涉及的各环节风险控制内容有所欠缺；各地方政府对于PPP项目各环节风险因素考虑不全面，风险控制重视程度有差异，倾向于考虑地方政府债务及经济增长率等问题。这与PPP项目建设和运营可持续性发展理念相背离。

（三）私人投资者合理回报界定模糊

地方政府“一届政府一朝政策”的状况以及PPP模式现行国家政策对于私人投资者合理回报的模糊界定，导致地方政府和私人投资者在相互选择合作时各有顾虑，很难达成一致。地方政府在选择合作对象时出于对企业规模，信誉保障及资金保证方面的考虑，更倾向于央企和国企；而私人投资者出于对特许经营期长、现行制度不明确是否能收到合理回报等问题的担心，其态度更多的是考察、观望和等待^[3]。

（四）地方政府过于重视融资

在推动PPP项目过程中，地方政府推动工作方面，出现“两个论证”（即物有所值和财政承受能力论证）工作开展不到位、项目实施未达到规范要求等现象，项目推进过程中，作业人员操作能力、熟练程度以及作业经验均出现不同程度的欠缺，这种情况与地方政府过于重视短期投资效果，轻视长期风险防范有直接关系。

（五）配套政策有待完善

针对社会资本方的选择方式、免于二次招标的前置程序等问题，现阶段依然没有更高层面法律法规能够作为依据。如何完善税收政策避免重复征税，土地是实行“招拍挂”还是划拨，价格调整机制如何完善等问题，都有待在实践中进一步规范。财政支出责任监测体系仍不健全。

四、我国PPP模式发展中税收支持存在问题的对策

（一）完善相关税收政策

结合实际国情出台统一的税收优惠政策，项目建成后，针对于不同的情况（政府定价、市场价格）等，可执行不同的优惠政策，如政府定价偏高，则执行一般性税收优惠政策；政府定价明显偏低，则执行更高水平的税收优惠政策，还可以制定一定时期内免税或“负税”政策。

（二）防范PPP项目财政风险

由于PPP项目特许经营期时间跨度较大、不确定性风险因素较多，针对于现行当年财政PPP支付不超过公共预算收入额10%，并且省级政府可根据实际情况适度调节的财政制度，仍需要进行一定的调整。应根据国民经济发展战略规划、结合已有实践经验及财政预算等方面内容，把一定时期PPP项目规模控制在一定限度内。对PPP项目实行全生命周期财政风险控制机制。在政府决算报告中，列出PPP项目隐性债务的具体情况。为保证财政部门按期支付款项，在政府预算中明确划分PPP项目持续性支出责任，做到权责清晰分明；严格执行一票否决制度，即对于超出财政负担能力的PPP项目，坚决予以否决。

（三）明确界定PPP项目合理回报

在制度上对私人资本合理回报作出明确界定。考虑基础设施等公共服务的公益性的前提下，积极了解消费者的意愿，对于消费者提出的收费建议和意见，应尽量全面考虑。适度强化奖补力度，需要财政补贴的项目,则要特别注意政府的财政支付能力^[4]。

（四）完善顶层设计

通过组织培训学习等方式纠正地方政府过度重视短期投资效果偏差，从政策上加强各地方PPP项目财政支出责任监测，做好监督及定期检查工作。特别要强化一般公共预算支出10%红线的硬性约束及单个项目自身评估。定期检查“两个论证”工作落实情况，政策、工作两个角度出发，从长远利益出发全面改善各地方PPP项目工作现状。

（五）加快PPP法制建设步伐

在PPP模式提供公共服务过程中，涉及政府机构、社会资本投资者、消费者、中介机构、承包商等多个利益主体，如何协调各方利益关系、合理分配、保证各方利益对于保障项目顺利进行意义重大。应加快建立有针对性、切实可行的PPP项目监督管理法律制度、财政支出责任监测体系，对项目全生命周期内各环节各参与方的具体权益关系作出详细规范，把权利和义务区别明确，使PPP项目在各阶段的运营管理过程中真正的有法可依，有据可循。从根本上消除社会资本进入PPP项目建设运营的后顾之忧，推动我国PPP模式的健康发展。

五、结语

综上所述，现阶段，我国推广PPP模式过程中，税收支持方面，在税收政策、财政风险、私人投资者合理回报、地方政府倾向、配套政策等相关问题上，需要进一步改进和完善，保障PPP项目建设和运营的顺利进行，促进PPP模式的发展，以服务于国家经济社会发展需要。开启新时代PPP发展新篇章，踏上新征程。

参考文献：

[1]李农.新农村基础设施建设中PPP模式的应用[J].财政经济评论,2011(1):23-25.

[2]王颖琳.基于风险偏好的 PPP 项目期权博弈研究[J].工程管理学报，2013，27（2）：49-53.

[3]温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2015（12）：3-8.

[4]王守清.PPP背后的项目信用风险[N].财经国家新闻网，2014-06-24.