詹敏   湖南省气象局财务核算中心

摘要：政府购买公共服务是深化改革的一项重要任务，也是政府体现执政为民的一项重要举措。本文结合目前事业单位的现状，从政府购买公共服务对推动事业单位改革的作用入手，提出强化事业单位预算管理，以适应政府购买公共服务要求，进而全面提升事业单位承担公共服务管理能力。

关键词：政府购买公共服务 事业单位  预算管理 管理能力 

中国的改革进入一个新的时期，改革的深度、难度、广度全所未有。十八届三中全会确定的60项改革措施正在逐一落实中，十八届四中全会后，国家将大手笔地出台和完善各项法律和相关的改革配套文件，各省（市、自治区）也就各项改革任务作了部署。就财政体制改革，中央明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱，首次提出建立现代财政制度。各级财政部门正积极推进改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相匹配的制度。政府购买公共服务改变了过去单一由事业单位提供社会服务的方式，推行以政府向社会购买公共服务的形式以最大限度发挥预算资金效益。

    一、政府购买公共服务对事业单位改革的促进作用

1、政府购买公共服务的内涵及目前的状况

政府通过资源配置将财政资金投入到公共事业中，服务于社会公益事业。公共服务以往的途径是通过事业单位或某些社会公益性组织向社会提供，预算是否精确，资金是否真正的用于社会公益事业很难准确进行效益评估。如何有效克服公共服务财政资金预算效益不高，质量低下，甚至严重浪费的弊端，将公共管理与绩效预算密切相连，完善政府购买公共服务行为不失为一种好的方法。

政府购买公共服务其主体是政府或政府相关部门，客体是社会组织与企事业单位。政府通过采购购买服务基本要求是放开市场准入，凡适合市场化方式提供的公共服务事项，可交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。以此加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使百姓得到更多便利和实惠。

在国外，政府不是社会公共服务的唯一提供者，对社会的公共服务提供方式多样，如美国，公共机构、私人非营利组织、私人营利组织、自助群体、宗教组织提供，所提供的公共服务形式多样，种类繁多。在我国，虽然已有一些社会组织为社会提供公共服务的尝试，但为社会提供公共服务主要力量还是政府及下属的所谓事业单位。目前，已经有不少地方政府正在尝试政府购买公共服务。如广州市政府目前在街道办进行购买社会服务试点，武汉市政府向社会购买近百项公共服务。随着改革的深入，各级政府正在出台政府购买公共服务目录，政府购买公共服务项目将越来越规范，涉及面也将越来越广泛。

2、政府购买公共服务需革除事业单位现有体制弊端

事业单位是计划经济时代的产物，一直以来政府对社会提供的服务主要由事业单位承担。政府购买公共服务，事业单位、其它社会组织或企业单位都将成为“卖方”竞争者，自然触动最大、影响最广的是事业单位。

政府购买公共服务首要问题是资金从哪里来，资金的使用效益如何？事业单位五花八门，机构臃肿，涵盖面广。不以盈利为目的和财政投入不以经济利益的获取为回报是事业单位的主要特征。事业单位起初的构架及基本设想是好的，由于体制问题导致事业单位运行过程出现定位不清，政事不分、事企不分，机制不活状态。一是几十年的发展使得事业单位这支队伍越来越庞大；二是管理上偏离了事业单位本质。部分事业单位被赋予了一定的行政管理职能，造成政事不分，有悖于对事业单位的定性；三是事业单位预算管理难度加大，事业单位对外投资开办经济实体从事经营活动且有盈利，部门综合预算难以准确、全面体现；四是从财政预算角度考虑，全额、差额、自主事业单位界定不明，预算“以事定费”难以实施，随意性较大。国家虽致力于推行事业单位分类改革，但从上世纪九十年代开始改革调整直到现在没有实质性进展。事业单位改革不到位，财政负担过重，政府无力腾出资金保障社会公益事业。政府购买公共服务真正产生效果，应当革除事业单位的体制、机制弊端，以腾出更多自己服务老百姓。

3、政府购买公共服务将促进事业单位改革

政府购买公共服务，放宽市场准入，迫使事业单位参与提供公共服务的竞争，因此，政府购买公共服务对事业单位改革起到积极的推进作用。政府购买公共服务有利于推动事业单位改革，事业单位改革也有利于提高政府购买公共服务的能力和效益，提升公共服务预算资金效益。

按照十八大和十八届三中全会精神，完善国家治理结构，确保政府过紧日子，保证老百姓过好日子的思路，事业单位改革必须加速推进。笔者认为，一是要加快事业单位“瘦身运动”，保留从事纯公益服务事业单位；二是所保留的事业单位其定性回到原有轨道，即事业单位的服务性、公益性和非营利性真正得到体现；三是培育社会力量参与购买服务竞争，提高公共服务项目效益；四是完善事业单位预算管理制度，严格实施收支两条线管理。

总之，政府购买公共服务对事业单位的改革推动作用一方面有利于推动事业单位分类改革，减少财政供养负担；另一方面，保留后的事业单位有利于提高自身对社会的服务能力和服务质量效益。

二、政府购买公共服务对事业单位预算管理的影响

2012年财政部颁布《事业单位财务规则》，2013年国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014年财政部下发《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》。从这些不难看出，在满足公众的多元化、个性化需求的基础上，财政预算在公共服务方面的形式、内容等都有很大变化，与之适应的事业单位预算管理有待进一步深化。

1、政府购买公共服务必须压缩事业单位的支出预算

在目前没有增加公共服务总预算前提下推行政府购买公共服务，就需要减少不必要部门预算支出，提高公共资金使用效益是提高公共服务能力的一种方式。加速推进事业单位分类改革，解决事业单位门类过多，机构和人员臃肿问题，以此获得更多资金用于社会公共事业。2011年中央已经提出事业单位分类改革的时间表，预计到2015年将在清理规范基础上完成事业单位分类，到2020年形成新的事业单位管理体制和运行机制。就目前情形，事业单位分类改革一直缺乏有力的手段和措施推进，事业单位分类改革进展缓慢，每年预算用于养活事业单位的人员就得数千亿，用于事业单位公用业务支出预算也是千亿量级。用纳税人的资金养人不如将纳税人的资金直接用于社会，因此，需要快速推进事业单位改革，减少事业机构和人员，转变政府服务方式。

2、政府购买公共服务需要建立相适应预算管理制度。

    政府购买公共服务的预算管理仍在探索过程中。一方面，应加大对公共服务的预算投入；另一方面，应严肃对事业单位的预算管理，科学、合理地确定收支预算，实行全口径预算管理，将事业单位经营性资金纳入预算编制中，使预算全面、完整地反映其活动范围，增强预算透明度和调控能力。对保留的公益性事业单位公用业务支出进行严格测算，改变以往粗放预算的方式；对于购买服务项目预算开支，需进一步完善预算管理制度，改进预算管理方式，确保购买服务项目预算编制的科学化、规范化 。

3、政府购买公共服务需要加强预算绩效和监督管理。

政府购买公共服务后，开展对事业单位承担的社会服务项目预算绩效评价和监管尤为重要。预算评价是加强预算管理、优化资源配置、提高财政资金使用效益的一项有效措施。尽管对事业单位预算绩效考核评价制度在各级财政部门已经开展，但预算管理体制的弊端导致效果不明显。成立专门的对预算编制、预算执行和效益进行评估的机构才能更专业和科学评估绩效。在预算执行监管方面，财政部提出全过程跟踪，对合同履行、绩效目标实施等，发现偏离目标要及时采取措施并予以纠正，确保资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现。

三、加强事业单位财务管理，适应政府购买公共服务需要

虽然政府向社会力量购买公共服务改变了过去一元化提供公共服务模式，但在一段时期内，事业单位仍是提供公共服务的主体，是参与社会公共服务的主要力量。因此，加强事业单位财务管理是履行事业单位职能，做好政府购买公共服务保障。新形势下加强事业单位财务管理应当从转变观念，强化管理，加强监督，体现效益等方面着手。

1、转变观念，破除公共服务部门垄断的思想。

    国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对事业单位原定的职能会有很大的冲击和改变。《指导意见》要求在更大范围内逐步推动向社会力量购买公共服务，加快政府职能转变及行政管理体制、社会治理能力改革。同时积极培育社会组织发展，更多承接政府相关职能转移，进一步加快国家治理理念和治理能力现代化的步伐。这无疑会削弱原有事业单位承担的工作任务和职能，其工作任务转而由其它社会力量承担。因此，事业单位管理层应该紧跟改革步伐，及时转变观念，提升理念，以高度的敏锐性和积极的心态参与到政府购买公共服务的财务管理活动中。

2、强化事业单位在政府购买公共服务活动中的各项财务管理。

目前，政府购买公共服务各项措施和制度正在研制过程中，其中包括 “购买主体”和“承接主体”的确定，社会购买公共服务目录的确立，购买服务的项目申报、预算编制、组织采购等等。事业单位应当在加强对公共服务项目的财务管理上适应新的要求，在项目申报、执行的财务管理上，严格按照项目管理及项目财务管理办法的要求，加强对项目的研究和论证，参与竞争和投标，加强项目的执行中资金管理，提升政府购买公共服务资金使用效率。

四、小结

政府购买公共服务是改革的一项重要内容，事业单位在改革过程中承担重要角色，政府购买公共服务一方面将推动事业单位的改革，而事业单位也必将适应各项改革的要求，打造自身实力参与政府购买公共活动。因此，有必要深化政府购买公共服务的各项管理，其中包括对事业单位的财务预算管理，使之与政府购买公共服务活动相适应，最终的目标是实现事业单位职能的转变，实现财政预算资金用于社会服务的效益，使百姓享受国家和改革带来的成果。

参考文献

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