章雅筠  华中师范大学

摘要：推进售电侧市场化改革的前提是培育出能积极、有效参与竞争的新兴售电主体，打破单一卖方局面，从而真正发挥出市场在资源配置中决定性作用。文章首先从售电侧经济特征、改革前电力供应业发展情况分析，得出售电主体改革具有极大的正当性和必要性。并结合现行政策安排，分析现有售电主体特征及其缺陷。在实证基础上，为售电主体培育制度提出建议，包括过渡期采取不对称管制、推进国有售电企业混合制改革、加大监管力度。

关键词：电力市场；电力改革；售电主体；管制 

一、售电主体改革的正当性和必要性

从售电侧自身经济特征分析，电力是公共产品，电力产业作为典型的网络产业，具有技术复杂性、投资巨大性、资产专有性和规模经济性。然而，电力产业并不是全环节均满足自然垄断的特征，就售电侧而言，售电业务的开展没有巨额固定资产的要求，浸没成本不高，且不满足成本劣加性，是电力行业四大领域中最具有竞争性的业务领域。随着竞争程度的加大，经济效率提高，会促使全社会成本降低。因而在售电领域应进行自然垄断的解制，积极引入多元售电主体，放松管制，实现充分竞争，优化资源配置。

从改革前电力供应业发展情况分析，截至2015年10月，如表1所示，根据中国经济与社会发展统计库的相关数据可以看出，电力供应亏损企业的亏损总额和亏损企业数基本呈逐步扩大趋势，电力供应业发展前景不容乐观。另一方面，全社会用电量稳步增长，巨大的需求使得电力供应业的利润总额也在上涨，但其利润总额同比增长率远不及亏损企业的亏损总额同比增长率，这种危机的产生，根本原因是电力供应业竞争机制和内部激励机制的缺失，造成企业普遍的效率低下，电力供应成本居高不下。首先，垄断模式中，电力供应企业为国有企业或国家控股企业，在预算软约束下，亏损企业的调整积极性不高，并且长期以交叉补贴兜底。其次，电力供应企业同时作为售电企业，在一揽子定价模式下，为促进经济增长，满足工业发展的需求，人为压低电力的情况十分常见，最终导致亏损的产生和扩大，长此以往必将对国民经济产生巨大的影响。因此，改革售电侧势在必行，将售电侧分离，允许并鼓励社会资本进入，培育新兴售电主体，具有极大的正当性和必要性，并将带来十分可观的改革红利。

表1 新电改前电力供应业盈亏情况

二、现有售电主主体及其政策分析

根据现行政策，售电公司分为三类，分别为电网企业的售电公司；社会资本投资增量配电网并拥有配电网运营权的售电公司；不拥有配电网运营权、不承担保底供电服务的独立售电公司。

政策出台之前，争议较大的是电网企业能否参与售电市场竞争。因为长期的垂直一体化经营使得电网公司拥有丰富的信息优势，历史上形成的供电业务关系、电网公司和电力用户之间的结算关系会让电网系售电公司把绝大多数的电力用户轻松纳入囊中，从而形成新的垄断。另一方面，电力作为一种公共基础产品，必然有着社会公益价值。而电网公司拥有丰富的配网管理经验以及技术和运维等人才，其售电公司参与售电竞争能够保障用电的稳定性，在提供无歧视电力普遍服务，实现电力社会目标上存在比较优势。可见，当前政策允许电网系售电公司参与竞争是稳健的改革策略，同时对售电侧主体培育机制提出了更高的要求。

形成充分竞争的售电市场的前提是有足够多的售电主体，即鼓励独立售电公司。现行政策通过放开市场准入，允许私人参与提供基础设施服务，实现一种增量意义上的私有化。政策出台后，独立售电公司数量急剧上升，以广东省为例，截至2017年7月，根据广东电力交易中心公布的数据，已通过公示309家售电公司，其中国有企业有52家，数量占比16%；民营及其他270家，数量占比84%。但同时也注意到，现行政策对独立售电公司的准入要求相对较低，在数量上促进了新兴售电主体的成长，但就竞争力而言，上述国有企业的市场份额为63.7%，而民营及其他售电企业的市场份额为36.3%。可见，当前仍缺乏全面保证售电市场主体间公平竞争的政策安排。

此外，基于现行政策允许电网系售电企业参与竞争且国有企业在试点地区占有极大市场百分比的现状，售电侧主体改革除培育多元主体外，还需要结合国有企业改革，对国有售电公司进行内部改革，即引入多元投资主体，推行混合所有制改革。

三、售电主体培育制度设计

（一）过渡期采取不对称管制

对于售电市场而言，新企业与原有企业之间的竞争本身就是一种不对称竞争，因为长期垄断经营的售电端必然存在影响自由竞争的市场势力，即某些企业拥有不适当地影响市场价格的能力，导致市场无效率。这些市场势力主要有三种，其一电网公司。电网公司主要操作输电、配电，处于整个电力供应链中间位置，与发电、售电均联系紧密，拥有信息优势、规模经济效应、完善的电力产品和服务的销售渠道、庞大的业务网络以及专业性人才。其二发电企业。除了一体化经营模式带来的信息优势，发电企业相比其他售电企业有雄厚的发电资产，在一定程度上对冲了购电风险，降低了运营成本。其三地方垄断型售电企业。此类企业深耕本地，拥有天然的地域优势、地方政府提供的政策优势、丰富的客户资源，更容易获取本区域内用电大户的青睐。新兴售电企业，尤其是民营企业可能受到市场势力的威胁而难以进入，即使进入也难以持续，无法实现实质竞争自由。因此，实现真正意义上的放开售电，需要政府在进入管制上实行不对称管制，向民营资本倾斜。

不对称管制要求对优势企业相关竞争性业务加以规制，2017年7月《电力市场监管实施办法（试行）》发布，明确了对电网企业的竞争性售电业务实施不对称管制，加强售电业务监管，要求电网系售电公司应具有独立法人资格、独立运营，从人员、资金、信息等方面确保竞争性售电业务独立。此办法的出台在一定程度上限制了市场势力，保护了社会资本在售电侧的竞争力，但缺失配套的问责机制，其执行力、可操作性有待考究。并且尚无对国有发电企业、地方垄断型售电企业的相关规范。

不对称管制还要求对新兴主体给予政策优惠。当前政策对新兴主体尤其是民营资本的倾斜优惠尚不明显，在培育新兴售电主体的过程中，政府首先应对一些企业提供“进入帮助”，减少进入壁垒，特别是准入机制的设计上，应建立分层级的差异化售电主体准入机制，适当降低以普通居民用户为对象的售电商的准入标准，从而减少售电公司的浸没成本，提高小用户的谈判地位。此外，可要求发电端在竞价基础上给予新兴主体一定的价格优惠，从而降低价格成本。其次，在售电业务开展过程中，应允许新兴主体采取“取脂战略”，使新兴主体快速积累财力，拓展业务范围。最后，政府需特别解决好管制部门与竞争部门的边界，即实现竞争对手之间的互联互通，开放接入政策。

不对称管制有悖公平，是一种过渡期战略，当新企业拥有一定竞争实力之后，政府应逐渐取消不对称管制，实行对称管制，从而实现公平竞争。

（二）推进国有售电企业内部改革

提高效率需要外部竞争激励也要内部体制改革。作为国家长期垄断的基础产业，电力改革的影响是深刻的，将有力推进国有企业混改进程，而售电侧作为最具有竞争性质的领域，对其国有售电企业的实施混改的门槛低，民营资本积极性高，更是突破口。另一方面，以电改领头军广东省交易情况为代表，即使民营售电公司数量占比远高于国企，但绝大部分的市场还是被国企所有，因此国企售电企业内部进行混合制改革也是售电侧改革的必然要求。

对于国有售电企业的混改，民营企业参股为当前最优路径，即民营企业通过购买国有企业部分资产,成为国有企业股东,参与国有企业重组。相比于公司整体上市，在售电侧改革初期，粤电力A、内蒙华电等上市公司便拟投资设立售电公司或参股设立售电公司，从而进入配售电市场。此外，以电网系售电公司为代表的国有售电企业的独立程度尚不完全、内部制度尚不完善，此时推行公司整体上市并不利于售电市场稳定，而民营资本参与重组的模式能稳健地实现国有售电企业股权结构多元化。

成功的混改需要配套的制度规范，实现国有资本和民营资本的激励相容，即激励民营资本的进入意愿和防范国有资产的流失。对于民营资本而言，最大担忧是企业经营管理中话语权被国有资本侵吞，从而使国有资本可以利用控股地位做出不利于企业发展的决定。因此需设立完善的法人治理制度，从资本管理、激励制度等方面入手，同时完善监管和惩罚机制。对于国有企业，防止国有资产流失是制度设计中必须规避的部分，需要国资委等相关政府部门加强监督，包括确保信息公开，完善追责机制等。

（三）加强监管力度

监管的真正目的在于促进市场良性竞争，立法和执法是政府管制最直接、有效的方式。在售电主体构建中，需要明确的法律和强有力的监管，其中最重要的是防止以大欺小，维持独立售电公司正常运营以及确保不对称管制的实现。

立法上，首先，应出台法规确保拥有市场势力的企业的独立性。在监管办法中，加入对国有发电企业、地方垄断型售电企业的相关限制规范，确保执法效果、增强可操作性。其次，鼓励民营资本投资以电网系企业为代表的国有售电企业。最后，制定完善的社会监督的程序规范，鼓励行业监管和市场监管。

在执法过程中，加强执法力度，最重要的是问责机制的制定，落实对权力的问责，是实现政府有效监管的根本途径。对于行业监管和市场监管而言，应保证检举人利益并设计适当的奖惩制度，从而确保不对称管制的实施，防止以大欺小，打破电网企业独买独卖格局。

参考文献：

[1]王俊豪.管制经济学.高等教育出版社，2014

[2]张昕竹.网络产业:规制与竞争理论.社会科学文献出版社，2000

[3]白杨，谢乐，夏清，陈启鑫，钟海旺.中国推进售电侧市场化的制度设计与建议.电力系统自动化，2015(14)

[4]张平.中国电力产业的垄断与政府管制体制的改革.经济评论，2003(6)