常芸  西安财经学院行知学院

摘要：社会养老基金不足是我国政府面临的棘手问题，根据现有人口年龄结构测算，我国经济将面临民众未富先老的考验。解决养老资金短缺，不仅关系着我国养老保险制度正常运行，更关系着社会稳定。本文根据新西兰、挪威、澳大利亚、瑞士、丹麦和爱尔兰等一系列国家的经验，结合我国经济的特征，为解决我国社会养老基金短缺问题提出了包括建立超级基金、拓展养老基金投资领域等一系列可参考建议。

关键词：社会养老基金；短缺；解决路径

社会养老基金不足是多国政府面临的棘手问题。截止2016年底，我国60岁及以上的老年人口约2.3086亿，占全国总人口比重约16.7%；65岁及以上老年人口1.5003亿，占全国人口总量比重约10.8%，这表示我国已全面超越联合国老龄化社会标准。根据我国人口年龄结构测算，老年人口占总人口数量的比重将不断上升。

2020年在我国计划达成社会全面脱贫的同时，另一个可预见的现实是60岁及以上老年人口数将达到2.47亿左右，也就是国民将面临着未富先老的境地。预计2050年，我国人口老龄化现象达到顶峰，老年人口将占比接近35%。未来数亿人的养老问题，将是社会稳定的重中之重。探索一条适合我国国情，解决民众养老资金短缺，不仅仅关系着我国养老保险制度正常运行，更关系着社会的安定与和谐。

一、我国社会养老基金现状

从世界各国的社会养老制度实施的情况来看，养老基金的筹集一般分为三种模式：现收现付制、完全基金制、部分基金制。根据我国现行养老金制度，社会养老保险分为城镇居民养老保险和农村养老保险两个范畴。城镇居民养老基金筹集可以归集为部分基金制度，也就是养老金有基础养老金和个人账户养老金构成，双账户前者体现着社会共济性，支出的高低与参保者所在地社会平均工资水平相关；后者账户支出的高低与参保个人账户缴费相关联，高缴费高回报。

面对坊间流传的2017年我国养老金缺口35000亿元，数据虽难以考证，但基于我国上世纪七十年代末的计划生育政策，青壮年劳动力人口占比下降且退休人口不断上升是不争事实。这就意味着城镇居民养老金账户中体现着社会共济性的基础养老金账户，将长期面临收入增长额小于支出增长额，长此以往社会基础养老金必将出现的资金缺口不断扩大现象。

截止2016年底，我国社会养老保险参保人数91484万人，以社会统筹为主。同年，我国养老金试点个人账户缴费，个人账户养老基金余额刚刚超过5000亿。2016年我国养老金收益率为1.73%，同年国家统计局发布的CPI指数同比上涨2.0%，也就是说我国养老金收益低于通货膨胀率，保值尚且不足，更何谈增值满足未来社会养老开支。

我国养老金入市计划正在逐步推进，但政府作为养老基金的管理人，特别是地方政府对推进养老金入市的动力不强。究其原因，对于多数地方政府而言养老基金是民众的保命钱，政府不愿承担过高投资风险去争取收益，此外地方财政资金短缺，影响养老基金向上级政府的归集与统筹。

二、国外解决养老基金不足的主要方式

（一）政府为主导建立补充养老基金

新西兰超级基金SF2003年成立，资金来源主要来源是国家税收，封闭式管理计划30年后投入使用，用于补充可预期的政府养老金缺口。超级基金的具体运营机构是新西兰超级基金监管人GNZS，基金采取完全市场化运作。

澳大利亚与新西兰超级基金SF性质类似，澳大利亚未来基金AFF成立于2006年，AFF资金来源为政府财政盈余，此外出售国有资产澳洲电信公司股份收入、财政拨款和投资收益构成。AFF计划自2020年起为澳大利亚政府退休金缺口提供调剂与补充。

（二）超准备养老基金允许投资高风险领域

丹麦为了保障高收入者退休后的生活水平不变，1964颁布实施《劳动力市场补充养老金法》，丹麦政府建立补充养老金ATP建立，ATP采用基金制建立属于缴费个人的完全累积模式。根据最近十年（2007-2016）ATP实现年均9.5%的较高收益，得益于基金管理机构ATP集团专业化管理和金融市场投资高度市场化。

澳大利亚昆士兰州在基础养老基金和补充养老的基础上，专门针对公务员制定养老附加计划。该基金委托于澳大利亚昆士兰投资公司QIC进行管理，投资涉及全球基础设施建设、全球不动产、私募股权、全球对资产和对冲基金等高风险高回报市场，高风险投资产品约占投资总规模的43%左右。

（三）以国有资产收入补充养老基金缺口

2016年，挪威政府全球养老基金GPFG市值达到8780亿美元，GPFG是挪威政府为了补充养老金缺口建立的储备性基金，基金来源挪威政府的石油收入。GPFG由挪威央行下设的投资管理公司NBIM负责具体的运营和投资执行，采用市场化方式运作。养老基金投资涉及权益性投资、固定收益证券投资、房地产投资等。

爱尔兰政府2001年成立国家养老储备基金NPRF，NPRF主要来源有国有企业私有化收入拨转、2011-2055阶段财政拨款。NPRF一部分由爱尔兰国家养老储备基金会理事会NPRFC直接管理，另一部分以招标方式选择外部管理人进行委托管理。

三、解决我国社会养老基金不足的建议

（一）政府主导建立基础养老金账户之外的补充养老账户

挪威、澳大利亚、爱尔兰政府在解决社会养老基金不足过程中，都以国有资产盈利、国有资产处置所得资金补充养老基金的经验。我国是以公有制为基础的社会主义国家，国有资产是人民的共同财富，在社会保障领域国有资产应体现出一定的贡献度。最新数据显示，2017年国资企业实现营业收入50万亿，实现利润总额2.9万亿，同比增长23.5%。在国有企业改革有序进行中，国有资产实现利润总额稳定增长。未来应从中央和地方两个角度，建立国有资产盈利拨转社保基金账户机制。

此外，新西兰、澳大利亚和爱尔兰政府以政府财年税收和财政盈余补充养老基金账户，根据社会养老金缺口设置10-30年不等的执行期间。补充资金共同形成社会基础养老金账户之外的超级账户，称之为超级基金或补充基金，属于备用性质。超级基金可采取封闭式运营，抗风险能力较基础养老金更强，可进行更广泛领域的投资活动，获取高额收益。

（二）基金投资管理引入多样化运营模式

根据表1的资料整理结果，不难看出在世界主要国家中，社会养老基金投资运作与管理受托于市场机构，政府大多作为委托人参与投资的监管。

表1 世界主要国家养老基金管理模式

我国主管社保基金的部门是2000年成立的全国社会保障基金理事会SSF。在过去的17年里，SSF作为养老基金的管理者做出了稳健的投资决策，但是低风险低收益的投资方式显然不能满足社会的需求。日益上升的养老基金收支差距，给SSF提出了更高要求。纵观他国社会养老基金投资回报率，2016年美国4.5%，德国6%，英国5.9%，日本4.4%，而我国的1.7%实属收效甚微。

在现阶段提高养老基金投资收益率是SSF亟需改善的环节。从我国国情出发，爱尔兰经验值得我们借鉴，爱尔兰政府养老基金投资管理一部分由政府成立的基金理事会自主经营，一部分采取招标的方式委托业绩优良的基金管理公司进行。SSF对外可寻找优秀的基金管理公司、证券公司等合作；对内可聘请优秀的基金经理实际进行养老金的入市运作，并给予所聘任基金经理高于行业一般水平的薪资待遇，严格的考核要求，甚至类似于私募基金经理的激励方式。

   此外，在现有投资规则上适当提高权益类资产的投资比例，试点个人账户资金参与入市投资等都是值得参考的解决养老基金不足的路径。

参考文献

[1]何冬梅.中国养老保险基金最优投资组合策略研究[J].西部经济管理论坛,2017(7)

[2]郑怀平,林亦峰.我国基本养老保险基金缺口及应对措施分析[J].科技经济导刊，2017（23)