牛培超   天津商业大学

摘要：随着我国城镇化建设步伐加快，对建设用地的需求也日益增加。城镇化的推进是以土地资源为支撑的，不管是“摊大饼”似的扩张道路，还是培育新城，都需要大量的建设用地。为扩大建设用地来源而不触及18亿亩耕地的红线，存量巨大的农村集体建设用地流转便成为人们关注的焦点，允许集体建设用地流转，直接参与城镇的建设便可以很大程度上缓解用地紧张状况，加快城镇化建设。然而目前我国的法律却对集体建设用地流转有着严格的限制，十九大虽然已逐步开始探索土地流转政策。但是集体建设用地的自由流转仍旧有较长的路要走，要破除这一流转障碍，不仅需要制度层面进行变迁，还需要配套制度改革，推动集体建设用地流转。

关键词：城镇化；集体建设用地；流转；

一、集体建设用地流转的制度约束

目前我国集体建设用地流转主要有以下几方面约束：法律政策约束、土地产权制度约束、土地征收制度、配套制度等方面的约束。

（一）集体建设用地流转法律政策约束

国家有关集体建设用地流转规定的法律条文有：《宪法》规定土地使用权须依法流转；《担保法》、《物权法》规定，集体建设用地使用权不得单独抵押，只能随地上建筑物一并抵押；《土地管理法》规定单位和个人要使用集体建设用地的，要先征用为国有土地后才可以有偿转让。法律政策的限制给集体建设用地的流转带来极大的不便，而这一政策的变迁又涉及多方利益，需谨慎推行，当政策实施后各种成本能够下降，收益分配更加均衡，社会矛盾有所缓和，那么这样的制度就是适应社会发展的好的制度。当改革能够带来更多的收益时，各方将会极力推动，将大大减少改革阻力。因此集体建设用地流转制度的改革需要审时度势。为实现土地要素的自由流动，推动城镇产业集聚和发展，加快城镇化进程，集体建设用地流转的政策改革便急需提上日程。

（二）集体建设用地产权制度约束

基于我国土地归集体和国家所有的国情，集体建设用地产权实际上是不完整的。我国法律规定土地所有权和使用权相分离，就集体建设用地所有权来说，一方面，集体所有权不完整。集体建设用地要想转让，只能先转为国有土地，再流转给其他使用者，国家通过行政手段进行土地征收，造成集体建设用地权能残缺。另一方面，所有权主体不明晰。集体建设用地所有权归农村集体，但集体这一概念在当今社会比较模糊，实际中主要是指村委会，集体财产由村委会掌管，我们知道村委会是农村基层自治组织，所以要服从上级的指挥，就可能与农民个人的价值追求相矛盾，甚至一些地方干部进行寻租，将集体财产私自转让抵押以获取利润，损害集体和农民个人利益。

（三）土地征收制度不合理

首先，土地征收范围广，用途偏离规划。土地征收是以满足公共利益为出发点，国家在征收土地后，大部分出售给私人用于商业发展，这虽然可以为政府带来大笔财政收入，但却与征地的初衷相背离；其次，土地征收的补偿机制不合理。土地的价值包括土地本身的实际价值，也包括土地的增值价值，而国家对农民的补偿一般是一次性的货币补偿，而不考虑土地后续的增值，即便是一次性的补偿，也往往大大低于实际的市场价格，这就给农民带来了很大的不公平；最后，征地缺乏透明性，农民地位被动。地方政府在征地过程中往往不会发布规范的公告，而是通过口头相传的方式告知农户，程序上的不规范，使得公众知情权被侵犯。

（四）配套制度不完善

当前我国农民对于集体建设用地流转意愿较低的一个重要原因是对后续生活的担忧，失去土地后，广大农民便没有了依托，且缺少支持生存的一技之长，要么沦为无业游民，要么就是进城打工，形成农民工群体。农村城市的社保费用缴纳方式不同，使农民承担更重的负担。所以如果政府能够加强对农村政策倾斜力度，加大农村养老、医疗、就业方面的支持，如提高养老金比例，进行就业再培训，解决农民的后顾之忧，将在很大程度上提高他们的流转意愿。

二、集体建设用地流转政策优化

通过分析集体建设用地流转的制度约束，目的是为集体建设用地流转改革提供思路，未来需要在产权、流转收益等方面做进一步改革，扫除流转障碍。

（一）明确集体建设用地产权主体

当前我国集体土地所有权的代表为集体经济组织，但并没有明确是哪一级的集体经济组织，容易造成权力的越位缺位和错位。所以明确集体建设用地产权主体是完善其产权体系的基础。

就公益性集体建设用地产权主体来说，公益性集体建设用地具有较强的社会效益，起着改善农村公共服务质量，促进农村发展的作用。所以，公益性集体建设用地不能交给地方政府或者村委会单独管理，更不能交给个人，其产权主体应归农民集体，且不能改变其使用性质和用途；经营性集体建设用地的产权主体应落实到各个农户身上。因为自家庭联产承包责任制实施以来，集体经济组织概念已经比较模糊，所以对于经营类的集体建设用地，如乡镇企业用地必须落实到户，农户以入股的方式获得其使用权；对于宅基地来说，集体经济组织成员以户为单位享有使用权。

（二）强化集体建设用地所有权权能

由于我国的特殊国情，集体土地所有权的主体权利并不完整，如农户不具有处分权，土地收益权受到制约等。因此，第一、应赋予农民集体一定范围的处分权，完善所有权权能，使广大农户能够参与到集体建设用地的处分中去，这样既能防止村委会成员寻租腐败，也能提高村民的积极性，推动基层民主建设，实现政务公开，维护农户合法权益。第二、设立集体土地发展权，农户通过一次性补偿将土地使用权转移出去后，便很难享受到后续的土地增值收益，导致农民利益受损，采取分红的方式让农户参与到收益分配中，为农户向城镇定居提供资本条件，财力状况在很大程度上影响其生存状况，所以取得必要的土地分红在很大程度上能够支持农户发展。同时，逐步允许集体建设用地使用权抵押^[7]。对于乡镇企业来说，不允许集体建设用地抵押严重削弱这些中小型企业抗风险能力，逐步允许集体建设用地抵押能够推动集体土地的高效利用，实现产业集聚，加快经济发展。

（三）改革集体建设用地流转收益分配方案

集体建设用地流转收益分配大都涉及农民、集体经济组织、政府三者之间的利益。但究竟谁占主体角色，学者有不同的观点，东中西部地区在实践中差异也较大。

1.合理划分政府、集体经济组织、农民收益

首先要明确政府的角色定位，政府部门应该充当调控者角色，不应直接参与收益分配，可以通过征税的形式取得收益。集体建设用地再次流转的收益，收益主要部分划给流转方为好。对于政府收取的各项税费也应该有专门的规定，避免过度侵占农民的收益。总之，通过明确收益分配主体，完善相应法规，来规范流转，保障各方权益，实现收益最大化。

2.注重保护农民利益

《土地管理法》规定，被征收来的集体土地进入建设用地市场，由国家垄断划拨出让，建设用地的征收价格与出让价格之间存在较大差异，农民享受到的补偿明显偏低，再加上征收过程中，对补偿费用的截留，落到农户手中的收益更少，农民就无法享受到城镇化带来的土地增值收益，其生活水平也难以有质的提高。有必要建立完善农村政务公开制度，使村干部的权力在阳光下运行，接受广大群众的监督。农民曾经在社会主义现代化建设中发挥重要作用，也做出过重大牺牲，所以工业反哺农业，城市支持乡村的政策需要贯彻下去，发挥城镇的带动作用，促进周边地区经济发展。集体建设用地流转中农民收益的保障是一个重要课题，不仅要保证收益的量，更要保证收益的质，通过合理规划，推动资源的优化配置，兼顾流转的公平与效率。

（四）规范集体建设用地流转市场管理机制

完善集体建设用地流转用途管制制度和市场监管制度。所谓用途管制指严格控制农地向非农用地的转化，并对土地用途管制进行规范，宅基地、经营性集体建设用地、公益事业用地流转后的用途都需要详细的量化规定，出台专门的法律政策，以增强其权威性。

集体建设用地流转市场监管则从三方面入手：首先，明确集体建设用地入市范围。也就是说在流转前要开展条件审查，对于符合土地利用总体规划的、权属明确的、手续齐全的可依法进行流转，不符合土地利用总体规划的则禁止流转。其次，进行集体建设用地流转总量控制，城镇化建设和集体建设用地流转都要做到规划先行。传统的城市功能分区分为严格的商业区、住宅区和工业区。随着科技进步第三产业的发展，这种城市功能分区将逐渐被打破，居住工业商业用地可能混杂在一起，城市规划部门必须做好用地规划，合理分配建设用地比例，加强集体建设用地总量控制，避免资源浪费以及供给的不足。第三，建立集体建设用地价格体系，如建立合理的地价评估制度，依据区位不同即距离城镇远近，自然条件不同，由专门的评估机构规定适当的土地交易价格，使流转规范化，同时，应考虑与国有建设用地市场的对接，尽可能做到同地同价。总之，政府部门的合理介入有利于集体建设用地规范流转，发达国家虽然是土地私有，但仍旧有政府部门介入的现象，我们国家可以借鉴国外经验，取其精华，制定适合我国国情的流转政策。

（五）配套政策改革

1.征地制度改革

随着集体建设用地流转逐渐合法化，政府的土地征收也应该向“征购加征税”方向改变；严格控制征地范围，界定公益项目，如大型水利、城市供水交通设施建设用地等，对于非公益性项目，则不能通过行政手段征收，应在市场上取得。在补偿方式上，改变过去的一次性补偿方法，注重土地的发展权，保障农民后续生活的安定，确保集体土地流转后，农民工作权的实现；在征地时候充分尊重农民的意愿，当出现纠纷的时候，政府部门与村集体协商解决，防止强制征地情况的发生，有必要建立专门的仲裁机构，当农民权益受损的时候，可以通过独立的仲裁机关协调各方权益，保障各方利益。

2.城乡建设用地统一规划

集体建设用地流转中无论是重庆地票交易模式，嘉兴两分两换模式，还是土地增减挂钩政策都需要城乡建设用地统一规划，要做到规划先行，并充分利用市场机制，发挥市场作用，第一，加强城乡规划立法，提高人们法律意识，做到有法可依、有法必依。其次，做好用地规划，编制合理的规划方案是集体建设用地流转的必然要求，也是推动农村经济发展，城乡一体化的客观要求。

3.加快农村社会保障体系建设

长期存在于我国的城乡二元体制，导致城乡经济发展的不平衡，城乡居民享受的社会保障也不平等，为避免差距的进一步扩大，国家越来越重视农村社会保障问题。城市居民享受最低生活保障制度和养老金制度，而农村居民则依靠子女养老或土地养老，土地流转让农民失去了部分养老保障，集体建设用地流转后农民的社会保障问题的解决，可以提高人们生活水平，维护社会稳定；推动集体建设用地流转后农民就业保障。长期依靠土地生存的农民在离开土地后往往缺乏必要的生存技能，只能通过出卖劳动力换取报酬，形成农民工群体，需要政府加强其职业培训，提高应对风险能力；做好流转后农户安置工作。如今提出的新型城镇化战略，不单单是城镇人口数量的增加，更注重人们生活品质的提高，所以使农民充分享受土地发展权，获得更多的增值收益是未来制度安排的方向。完善农民的养老医疗保障。在建立最低生活保障的基础上，依照城镇养老模式，建立适合农村的养老模式，普及农村医疗保险，使农民看得起病，实现社会稳定。

总之，本文通过分析集体建设用地流转的制度约束，提出相应的对策建议，同时为解决城镇化建设用地紧张问题提供新的思路。

参考文献

[[1]]屠世超. 农村集体建设用地产权的有效实现形式——兼论农村集体经济组织的运行机制[J]. 福建论坛(人文社会科学版),2016,(06):22-27.

[2]刘双良. 集体建设用地流转中的产权体系重构与政策设计[J]. 中州学刊,2011,(06):72-76.

[3]王贝. 我国集体建设用地产权制度变迁研究[J]. 湖南社会科学,2011,(02):136-138.

[4]宋才发,马国辉. 农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的法律问题探讨[J]. 河北法学,2015,(03):17-27.

[5]彭文英,洪亚敏,王文,尹晓婷. 集体建设用地流转收益及分配探析[J]. 经济与管理研究,2008,(05):55-60.

[6]杨红. 农村集体建设用地流转收益分配探析[J]. 中国土地,2016,(09):30-31.

[7]刘慕平. 建立城乡统一建设用地市场之我见[J]. 中国土地,2014,(08):14-15.

[8]张合林,贾晶晶. 我国城乡统一建设用地市场构建及配套政策研究[J]. 地域研究与开发,2013,(05):119-122.

[9]衡霞. 农地流转中农民土地处分权保障研究[J]. 安徽农业科学,2013,(24):10182-10185.

[[1]0]杜萌. 着力建立城乡统一建设用地市场[J]. 农业经济,2014,(04):60-61.