朱晓敏 褚文绮  北京石油化工学院经济管理学院

摘要：随着我国经济的快速发展和工业化进程的加快，环境问题也日益严重，节能减排迫在眉睫。作为首都北京，节能减排工作更刻不容缓。北京市近几年的极端恶劣天气频繁发生，在这个大背景下，迫切需要完善相关政策措施，以促进节能减排工作的开展。本文对目前北京市的污染现状、现有政策成效及实施中存在的问题进行了分析，并提出了促进北京市节能减排的政策建议。

关键词：雾霾；节能减排；低碳经济；政策法规

一、北京市节能减排的紧迫性

1、北京市的大气污染现状

北京市目前最受关注和最严峻最突出的环境问题就是雾霾。近年来我国也提出了PM2.5的空气监测指标，用以加强对空气质量的量化监测，自2012年起北京市全面开展PM2.5监测，除增设PM2.5监测站点外还建立了卫星遥感监测体系，形成空气质量监测网。然而，雾霾问题始终是困扰着北京市最为突出的一大污染问题。自2013年12月份以来，北京雾霾天气超过25天之多。2013年至今北京市多次出现雾霾天气，在2013年1月12日，PM2.5浓度一度高达755微克/立方米，空气中有害微粒浓度达到世界卫生组织(WHO) 安全水平的36倍。专家称这是北京有记录以来所经历的最严重的空气污染。2014年2月26日两会前夕，北京持续一周的雾霾天气，PM2.5指数濒临“爆表”，最高站点为456微克/立方米，北京市的空气质量现状不容乐观。

除了雾霾外，扬尘也是北京市大气污染的一大痼疾。对北京来讲，目前最大的两个扬尘污染源是交通扬尘和施工扬尘，其次是裸地、农田等风蚀扬尘。机动车尾气、挥发性有机物等产生的细粒子，沉降到地面后又再次通过次级扬尘进入大气，是扬尘产生PM2.5的重要组成之一，也是扬尘复杂性的原因之一。如果说，直接从机动车排气管排放的PM2.5完全归因于机动车本身，那么，沉降在地表后再次进入大气的PM2.5(次级扬尘)，应更多地归因于扬尘。

根据我国“十二五”规划纲要，到2015年单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低16%和17%，化学需氧量和二氧化硫排放量分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放量分别减少10%。在此基础上，北京市颁布的《北京市“十二五”规划纲要》中提出，北京市不仅要完成国家标准，还要完成空气质量一级和二级的达标天数将达到292天以上和总悬浮颗粒物、可吸入颗粒物年均浓度下降10%两项指标。以改善空气质量，完成污染减排任务作为“十二五”期间北京市环境改善的核心目标。

2、造成北京市大气污染的原因分析

过去30年来，煤炭消费在北京市能源结构中曾经长期占据着主导地位，在以前基本都是维持在60%以上的占比，而且煤炭综合利用技术水平一直较低，因此曾长期以煤炭为主的能源消费结构是造成北京市大气严重污染的根源之一。为此北京市已推行了十几年的“煤改电”工程，在中心城区的平房区以蓄能式电采暖取代蜂窝煤炉供暖，以达到削减燃煤、改善环境的目的。北京市政府提出目标，到2015年年底，实现中心城区无煤化。2003～2012年的10年间，北京市电力公司累计完成22.8万户居民的“煤改电”配套电力设施建设工作，这对于改善北京空气质量、降低PM2.5起到了重要的作用。

历经这么多年的努力和探索，北京的节能减排工作已发展到依靠机制创新和技术创新来达到“内涵促降”的历史阶段。近年来，北京市结合自身的特点和定位，在国家提出节能减排、构建和谐社会的可持续发展思路的背景下，加快了能源结构调整的步伐，以天然气为核心的清洁能源的占比呈现逐年增长的趋势。且自2010年以来，北京在产业结构升级中严格执行淘汰落后产能制度，淘汰高污染、高耗能、高耗水企业，因此才能在“十一五”期间超额完成了计划。2011年，北京市优质能源在能源消费总量中的比重达到72.1%，比上年提高3%。

北京市目前能源消费结构中比重最大的并非煤炭，事实上从造成北京市大气污染的原因来看煤炭也并非唯一的“元凶”。油品消费所造成的污染，特别是机动车燃油排放造成的污染，同样是使北京市空气质量令人堪忧的重要原因。除了燃煤之外，区域性转移污染、机动车排放等也是北京市雾霾频发的主要原因。其中，机动车排放对城市PM2.5的贡献率在22%。

进一步深究北京市机动车排放污染的原因，则在于燃油质量有待提高。油品质量标准的提升，主要就在于硫含量的降低。硫含量是衡量燃油品质最主要的因素。硫含量的高低决定了机动车排放的所有污染物水平。虽然北京市在推行高品质燃油方面走在全国的前列，但是一地或者仅仅几地供应高品质燃油并不能有效解决机动车尾气排放问题。例如，长途车造成的排放污染就不会因此而产生太大改善。因此燃油品质导致的机动车排放污染依然是造成北京市大气污染的主要原因。

空气是流动的，这也就决定了北京市的大气污染并不仅仅来源于本地的污染物排放。区域性转移污染也是北京市雾霾频发的主要原因之一。而且这种外来污染的比例甚至比北京市本地燃煤排放的污染还要高。以PM2.5的重要来源之一燃煤污染为例，北京每年燃煤量为2000多万吨，而天津达7000万吨，河北的燃煤量则高达到2亿多吨。仅津冀两地相加，燃煤污染规模就是北京的近14倍。2013年的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告》也指出，北京的PM2.5中，有30%-40%来自区域输送，北京霾日数量近年增加明显，亟须采取联防联控、控制温室气体排放等手段加以控制。由此可见，区域性转移污染也是造成北京市大气污染的主要原因。

综上所述，北京市大气污染的来源并非是单一的，其中主要因素是燃烧煤炭、燃烧油品和区域性的转移污染等。而且从各污染来源的特点分析来看，每个环境污染问题产生的原因都比较复杂，想要有效治理污染，解决这些问题并非易事。从民生方面来看，随着北京市大气污染问题的愈发突出，北京市居民对于空气清新的要求也越来越迫切；从经济方面来看，大气污染也制约了经济的发展，造成的GDP的损失需要弥补。然而我国经济发展仍然对化石能源有相当的依赖，治理大气污染不能单抓环境问题而损害了北京及周边省市的经济发展，“鱼和熊掌”要“兼得”确实不易。因此，想要治理北京市的大气污染问题，可以说任务艰巨且迫在眉睫，紧迫性不言而喻。

二、北京市节能减排政策的实施及效果分析

 1、北京市现行的节能减排政策法规

2011年，北京市出台了《北京市“十二五”时期主要污染物总量减排工作方案》和《北京市水污染防治条例》。北京市农业局以调整结构、工艺节水、工程治理为方向，开展了农业水污染物减排工作。其中水污染防治条例包括总则、水污染防治规划与监督管理、水污染防治措施、饮用水水源与地下水保护、生态环境用水保障与污水再生利用、法律责任、附则共七章九十三条。2012年3月，北京市制定了《北京市2012—2020年大气污染治理措施》，明确提出了治理目标：“以控制细颗粒物(PM2.5)污染为重点，着力深化结构调整，着力强化污染治理，着力实施生态建设，举全市之力，以更大的决心、更高的标准、更强有力的措施，加大污染物总量减排力度，推动空气质量持续改善。”并且分别制定了2015年和2020年两个时期要达到的不同的清晰具体的目标：“到2015年，空气中细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、总悬浮颗粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的年均浓度均比2010年下降15%。其中二氧化硫稳定达标，总悬浮颗粒物基本达标，可吸入颗粒物(PM10)达到每立方米100微克左右，细颗粒物(PM2.5)达到每立方米60微克左右，二氧化氮达到每立方米50微克左右。到2020年，空气中细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、总悬浮颗粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的年均浓度均比2010年下降30%。其中二氧化硫达到每立方米20微克以下，总悬浮颗粒物稳定达标，二氧化氮基本达标(达到每立方米40微克左右)，可吸入颗粒物(PM10)达到每立方米80微克左右，细颗粒物(PM2.5)达到每立方米50微克左右。臭氧超标小时数比2010年减少30%，全年控制在200小时左右。”

在北京节能减排相关政策措施中值得一提的是碳交易的开放。2013年11月28日，北京市碳排放权交易市场正式成立。碳交易是为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制，而碳交易市场是通过市场手段重新配置“排放权”这个资源，使得全社会能以最优的成本进行减排。这一举措不同于以往的传统行政手段和法律手段。开展二氧化碳排放权交易后，高耗能、高污染、高排放的企业要受到碳排放权的约束。这是一种市场手段，这种经济手段会刺激有减排潜力的企业进一步推进节能减排工作，通过碳交易市场，获得节能减排的额外收益。久而久之，那些通过各方面创新手段把二氧化碳排放量降低的企业将获得到更多竞争优势；而粗放、高碳的企业就会被碳成本所压迫，只能转型或者被淘汰，从而达到了资源配置的目的，使整个社会的排放量降低。

《北京市大气污染防治条例》自2014年3月1日起施行，这一条例号称北京市“最严大气污染防治条例”，包括总则、共同防治、重点污染物排放总量控制、固定污染源污染防治、机动车和非道路移动机械排放污染防治、扬尘污染防治、法律责任、附则共八章一百三十条。新的防治条例与原《办法》七章、四十三条相比目标进一步清晰明确，规定更加详细具体。根据大气环境污染的新特点，细化了机动车污染防治规定，新增防治挥发性有机物污染、非道路移动机械污染防治、扬尘污染防治内容。而条例针对细颗粒物污染突出的这一实际状况，首次明确提出降低细颗粒物浓度是北京市大气污染控制目标；条例不仅明确了环境优先的原则，同时也理顺了经济发展与环境保护的关系。同样鉴于北京市雾霾问题备受关注的现状，条例也特别针对本市大气污染物总量居高不下，提出了对大气污染物进行浓度与总量的双控措施，并且在条例中单独设置“重点污染物排放总量控制”一章。

2、北京市节能减排政策取得的成效

北京市的一部分节能政策法规迄今已经取得成效。被称为“史上最严”的《北京市大气污染防治条例》内容总计130条，其中法律责任部分的条款就有40条，约占三分之一。自2014年3月起该条例实施仅仅一个月后，北京环保系统已根据该条例立案百起，处罚金额逾300万元人民币。北京市环境保护局在4月1日联合北京环境监察总队召开的媒体通报会上更提到，在2013至2014年采暖季期间，北京共检查锅炉单位4662家次，监测2941家，已立案处罚266起、共计709.5万元，另有58起正在处罚程序中，处罚金额待定。本采暖季环保执法力度空前，检查家数和立案出发数均翻倍增长。北京市在“十二五”之初提出了宏伟的目标，现在“十二五”已进入末期，北京市节能减排政策落实的情况也让人欣慰。经环保部与农业部确认，北京市农业化学需氧量和氨氮已经分别下降了12％和10%，均已超额完成北京市政府农业水污染源减排考核指标，这表明，北京市已成为全国首个完成“十二五”农业水污染源减排任务的省市。

在大气污染治理方面北京市的工作成效也是显而易见的。以北京市丰台区为例，2013年丰台区的大气污染治理工作成效就颇为显著。以下是摘自北京市环境保护局官方网站上关于丰台区大气污染治理的数据：在严控燃煤污染方面，“改造燃煤锅炉753蒸吨，减少燃煤量14万吨，提前超额完成全年改造任务。”在严控扬尘污染方面，“检查各类工地1606家次，限改扬尘点6100个，督促苫盖300万平方米，绿色工地施工管控达标率达到96.6%。对24家非法砂石场进行专项整治，已清场10家。”在严格机动车尾气排放管理方面，“淘汰老旧机动车5.93万辆，超额完成全年任务1.7倍。检查各类机动车45.4万辆，超额完成全年任务33%，处罚机动车3200辆。”在淘汰“三高”企业方面，“共关停、拆除、注销、变更高污染企业21家”。丰台区已提前完成“十二五”期间“三高”企业退出任务。

三、促进北京市节能减排的政策建议

尽管北京市在节能减排方面已经取得了很大的成效，但在政策的实施过程中仍然存在着一些问题，主要有：法律制度上的不完善；城市规划上的不完善；发展模式上存在问题等。为了推进北京市节能减排工作更好地展开，我们提出以下几点建议：

1、完善法律制度

对于我国来说，在健全法律体系方面迫切需要加快制定一系列促进节能减排工作的法律法规制度，加快节能减排的法制建设。要以国家法律为指导，尽快补充丰富现有的法律法规制度，尽快形成较为健全完备的法制体系，并且完善节能减排的配套政策。北京市政府应当进一步出台新的财税政策填补相关领域的空白，并完善现行的种种政策法规以解决现有的问题，以法律形式为节能减排和经济发展同时并举提供强有力的保障。提供有利于低碳经济发展的多样的税收优惠、财政补贴等政策，以充分调动企业节能减排的积极性。

2、调整经济结构

“三高”的经济发展模式必须得到改变。因此北京亟需由“高碳”经济向“低碳”经济转型，而高碳转低碳的重要环节就是压缩煤炭用量。在北京市范围内，对所有新增需求和新建项目全部采用清洁高效能源设施；对所有燃煤电厂和锅炉房进行清洁替代或环保升级改造；用优质低硫型煤替代劣质散烧原煤；推广能源新技术，扩大可再生能源和新能源利用规模；完善压减燃煤工作管理制度，强化排放标准，严格排放监管。北京应该在已有的基础上继续严格控制新增高能耗、高污染的产能，加快淘汰落后产能。促进能源结构低碳化、清洁化，加速新能源和可再生能源技术和产业发展。尽快在转变经济发展方式、调整经济和产业结构以及城市规划等方面积极采取行动。

3、完善城市规划

北京的城市地铁近年来发展迅猛，交错纵横的地铁线路几乎覆盖了北京市内，越来越多的人选择地铁出行。北京市应当充分利用这一良好态势，进一步大力推广“地铁+自行车”的低碳出行模式。在城市规划方面，应当尤其在地铁附近路段多设置自行车道。在城市道路规划中也尽可能多地设置自行车道，方便自行车出行。还可以加大对自行车租赁产业的扶持，以降低居民租赁自行车的押金和手续门槛，鼓励更多的北京市居民选择自行车出行，为推动节能减排做出自己的贡献。

4、统筹区域规划

北京的雾霾天气与周边地区排放过多的污染物也有很大关系，特别是北京东南区域受外地传输的影响要更为凸显。因此，必须打破行政界限，必须采用区域尺度协同控制策略。建立常设性的污染治理联席会议制度，建立区域联防联控机制。此外，不仅要区域统筹规划联防联控，更要统筹区域发展，促使京津冀区域一体化。促进区域间优势互补，逐步拉近河北与京津之间的工业化落差，减少相同领域的重复投资，提升河北经济发展，使其逐步摆脱大部分地区仍然以污染较严重的工业加工为主要产业的境况。这也是从产业结构上进行调整和改革，从而减少污染排放，促进节能减排，缓解区域大气污染状况。

   相信在党中央的领导下，在北京市政府和全体人民的共同努力下，北京市的节能减排工作一定能够取得更大的实效，北京市的空气质量一定会极大地改善。届时，蓝天白云会常驻北京。

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