陈钊 王雪红 刘悦欣 李金盛 山东青年政治学院政治与公共管理学院

摘要：任何组织都离不开资金支持，资金是组织正常运转的动力。非营利组织的筹资问题对于非营利组织的发展具有非常重要的影响，本文以非营利组织为研究对象，综合运用文献研究、数据分析、对比研究等方法对非营利组织筹资中出现的问题进行分析，研究结果表明非营利组织在筹资中存在筹资渠道单一，过于依赖政府、自创性收入比例低、组织监管不足，缺乏社会公信力、非营利组织失灵等问题，并针对这些问题提出相应的建议，以增进非营利组织的筹资能力，促进非营利组织的可持续性发展。

关键词：非营利组织；筹资；监管；公众

一、引言

非营利组织是独立于政府与企业之外的第三大组织，在近年来迅速发展涉及的领域非常广泛，涉及环境、医疗、卫生、文化等多个领域。它在运用社会资源方面占据了相当大的比重，同时，在提供公共服务方面，也发挥着不可估量的作用。但是，我国非营利组织在急速发展的同时，不可避免地存在很多问题。其中，筹资问题成为我国非营利组织最为突出的问题。

在筹资中非营利组织的资金来源主要依赖于政府的财政拨款与补助，筹资渠道单一，没有充分利用多元化筹资主体；由于过渡性依赖于政府，且很多非营利组织思维固化，行政化思维、较强，没有充分把握市场与公众需求，产品的服务性与针对性较差，自创性收入低，无法维持组织正常运转；大部分非营利组织的财务信息公开度较低，且大部分监督制度来源于企业，导致监管不到位；大部分民间非营利组织的在形象建设与服务能力方面不足，缺乏社会公信力且非营利组织自身的特性导致非营利组织失灵。这些问题的存在愈发使非营利组织的筹资能力不足，筹资不足又影响到非营利组织活动的开展与目标的实现，非营利组织发展力不从心。综合来看，筹资问题成为非营利组织当前面面临的迫切问题。

本文通过研究非营利组织的筹资困境，从公共管理视角，利用现代公共管理理论，对非营利组织的筹资现状进行全面的分析，促进非营利组织利用正确的筹资路径进行筹资，并创新筹资方法，针对实际问题进行实证研究，通过一步步研究证明反映非营利组织筹资活动中的方法，利用以上方法与措施方法来指导实践，以实际的筹资结果来和验证理论的可行性。同时，针对于非营利组织筹资问题的研究可以为我国非营利组织分析自身情况与解决筹资问题提供参考借鉴，从而促使非营利组织提供给更优质的公共产品与公共服务，提高人们的生活水平，推动社会的发展。

本文主要从非营利组织的内部分析非营利组织的筹资困境，寻找其真正原因，主要内容如下：

第一部分是“引言”。这一部分主要简要说明非营利组织筹资的问题与紧迫性、研究目的与意义、研究的思路与内容。

第二部分是“非营利组织概述”。这一部分主要介绍非营利组织的含义、特征以及我国非营利组织的内涵。

第三部分是“我国非营利组织目前的筹资现状和存在问题”。这一部分主要是对非营利组织筹资问题的明确与分析。

第四部分是“针对我国非营利组织筹资问题解决对策”，这一部分针对非营利组织筹资困境的问题与原因，分别从拓宽非营利组织筹资渠道，多元化筹资、提高组织形象与影响力，增加自创性收入、加强组织监管，提高组织公信力、加强信息整合、提高决策能力这四个方面提出解决措施。

二、非营利组织概述

（一）非营利组织的含义与特征

非营利组织（也叫非政府组织，NPO或NGO），是指独立于政府之外，不以营利为目的，旨在提供社会提供公益性和互益性的产品和服务的组织。根据其不同侧重角度，也可称为第三部门、慈善组织、民间组织、志愿者组织、免税组织等。

非营利组织具有以下六个方面的特征：

1.非营利性。非营利性作为其本质特征，与其它组织之间具有质性的差异。非营利组织的任务不是营利，即不是为了最大化地去的收益，其从事的营利活动所得利润不能进行分配。

2.正规性。非营利组织要具有相关法律规定法律资格和合法地位，并与其组织注册的形式表现出来。

3.民间性。非营利组织独立于政府之外，不是政府的组成部分和依附机构。

4.自治性。非营利组织独立进行管理，即有组织内部符合组织情况的管理方式与管理制度，且由组织相关人员自我进行管理。

5.志愿性。志愿性主要表现在非营利组织在开展活动是有专门的志愿者参与到活动中，这里的志愿者既可以是专业性的志愿者团队与个人，也可以是也与性的参与者。

6.公益性。既满足社会公众的需要，提供公益性的产品和服务。

（二）我国非营利组织的内涵

单纯从西方标准来界定我国的非营利组织，发现几乎所有的都不满足上述条件，但从实际情况来看，我国又确实存在一大批与政府和企业运作方式不同的组织，且聚焦于公共事业领域。因此我国的学者对非营利组织进行了重新界定。其中具有代表性的是王绍光和秦晖提出的观点。王绍光的观点强调在对非营利组织进行界定的过程中，应该关注非营利组织自身所具有的特征，如非营利性、民间性、自治性等；秦晖通过梳理非营利组织的四个维度界定非营利组织，认为非营利组织是用“志愿性求公益性”的组织。同时，依据国务院所颁布的三部行政法规：《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》和《民办非企业登记管理暂行条例》的规定，从政府的官方角度将我国的非营利组织定义为 “民间组织”，主要包括三个重要组成部分，分别是社会团体、民办非企业单位和基金会。

1.社会团体。社会团体是指由我国的公民自发自愿组成的，为了实现共同目标与价值，按照其所共同制定的章程开展活动的非营利性质的社会组织。包括行业性社团、学术性社团、专业性社团以及联合性社团等。截至目前，我国在民政部登记注册的社团共有364772个，其中，属于全国性的大社团有1971个，在这1971个全国性的社团中，具有编制且享受政府相关财政补贴的社团有两百多个，共青团、全国妇联等都在这些社团中具有较轻的社会影响力和社会，这些社团所服务地域范围广，覆盖全国各个地方。

2.民办非企业单位。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。及位置目前我国的民办非企业单位共计435467个，其中，有102个已在民政部门登记，其相关材料已进行存档，这些民办非企业单位涉及各个领域。包括民办非营利性的学校、医院、科研机构以及相关的培训机构等都属于该类。

3.基金会。基金会是指管理国内外社会团体及相关机构组织以及个人自愿捐赠的物资的民间非营利性组织。基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。主要包括公募性基金会和非公募性基金会。

三、我国非营利组织目前的筹资现状和存在问题

非营利组织的筹资能力是指非营利组织为该组织所开展的项目进行资金募集的能力。当前我国社会经济发展大环境为我国非营利组织发展创造了良好的发展空间与发展机遇，对于我国非营利组织的成长具有重要影响。根据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2017）》的统计数据显示，截止到2016年12月，我国共有登记注册的社会组织69.9万个，社会各界的捐赠总额达到1346亿元，想比上一年的社会各界捐赠总额提高了10.7%。整体上来看，虽然我国非营利组织所获得的社会捐赠增长迅速，呈现良好发展的态势，但在这种整体繁荣的背后，却存在着巨大的差距，除了一些大型的、影响力较强的非营利组织具有较高的筹资能力之外，其他的非营利组织的筹资情况与筹资能力都存在较大的问题，呈现出明显的分化与差异。同时，根据清华大学公共管理学院调查研究所得的《中国研究—以个案为中心》调查报告显示,有41.1%的非营利组织，目前所面临的主要问题是组织的资金问题，大部分组织因为资金的缺乏导致组织能力无法充分发挥，组织发展战略无法实现。同时，从该报告的非营利组织资金筹资结构比较表（见表1）可以看出，其资金主要来源于政府。很多非营利组织度依赖于政府，面对资金问题都采取“等、要、靠”的心理，不主动寻求资金筹集的渠道，没有或几乎没有自创性的收入。同时，由于这些而非营利组织的公信力不高，没有强有力的监管体系，非营利组织失灵使得在筹集资金的过程中存在危机。通过文献研究、调查研究及对比分析，发现目前我国非营利组织的筹资问题主要表现为以下几方面：

表1 非营利组织资金筹资结构

数据来源于《中国研究—以个案为中心》调查报告。

（一）筹集渠道单一，过于依赖政府

拥有多元化的筹资渠道是非营利组织发展成熟化的标志。非营利组织的筹资方式应是多元化的，不仅仅是依靠单一的资金来源于渠道。从我国非营利组织的筹资的发展的情况来看，我国的非营利组织的资金来源非常单一，往往是依赖于一种或两种筹资渠道，且政府提供的财政拨款和补贴占据主要地位。由于我国社会历史发展的特殊情况，在计划经济时代成立了许多事业单位，事业单位是我国所特有的组织形式，他们在生产生活中发挥着巨大的作用。现在的许多社团都是通过当时的事业单位转变过来的，在转变过程中，就会出现“水土不服”的情况，这些团体在转变过程中还在利用计划经济思维思考问题。仍然是等政府给钱，存在思维的惯性，缺乏寻找和利用途径筹集资金方法，同时也缺少必要的压力与动力。

根据显示，在调研的共600家NGO中，去掉部分无效数据，共有531家，在对这部分有些小数据的分析中，有67.42%的NGO参加由政府和部分企业主办的志愿服务会，公益论坛和资源服务匹配对接会议，只有29.94%的NGO互动平台、行业的相关网站或者是通过新申请或开展的项目获得新的筹集机会。过度依赖于政府使得非营利组织缺乏活力与竞争力，没有竞争意识，在这种情况下，既增加了政府对非营利组织进行管制和补贴成本，也会使非营利组织思维趋向于行政化，削弱非营利组织对于组织的正确认知和目标定位，不利于非营利组织提供公共产品与公共服务，同时不利于非营利组织社会职能的发挥。

由此看来，我国非营利组织，主要是依靠政府的财政的补贴，通过政府的补助维持组织的正常运作。同时，部分非营利组织思维的固化也使得这部分非营利组织在被动的等待和依靠身边的资源，缺乏多元化的筹资渠道和对筹资方的把握，致使在资源依赖中无法高效使用资源，无法建立更进一步的合作关系与亲密关系，随着政府财政改革的不断深化和全面展开，政府财政负担不断增加，为把有限的财政资源更加合理地分配和使用，势必会减少对非营利组织的直接财政支持，一旦原有的资金供应渠道与方式发生变化，就会对这部分非营利组织的发展产生重要影响。

（二）自创性收入比例低

非营利组织的自创性收入主要是指非营利组织通过向社会提供产品和服务而向消费者直接收取相应费用以及同时通过筹资的方式获得投资方的资助所取得的收入。其主要包括以下几个方面：会费收入、业务收入、经营收入和投资收入。由上表（表1）可知，来自自创性的收入所占比例为30.22%，除非自创收入之外的其他收入所占的比重为45.71%，相比于政府提供的财政笔款和财政补贴，仍然处于较低地位。这种情况就会使得自上而下成立的组织在财政支持方面具有更大的优势。一些草根非营利组织对大众的需求和市场的定位比较模糊，对于自己组织的定位和品牌以及社会知名度的宣传不到位，是的公众不能直接的、清晰地看到这些组织所提供的产品的吸引力和积极意义，没能将其潜在的受众转变成实际的受众，是的组织无法获得相应的自创性收入。

（三）组织监管不足，缺乏社会公信力

组织的发展要受到各方面的约束和各方面的监管，社会监管制度和社会监管的透明度对于非营利组织来说，具有非常重要的影响。由于非营利组织主要从事的是非营利性的活动，因此其资金使用方面备受关注。从经济学上来看，不论是政府官员还是社会公众，其本质上都是理性的“经济人”，都具有追求利益的欲望。有效的监管制度，是对每个相关者的有效的制约，同时也是对社会公众的明确展示。不论是从组织的内部还是从组织的外部，都要具有完善的监管体制，保证非营利组织资金的合理合法使用，以满足社会公众的相关需求，保证社会利益的最大化实现。

不完善的监管体制和不透明的组织信息又会导致组织公信力的下降。其中一个典型的例子是中国红十字会作为我国具有强大影响力的社会组织，被曝出公益资金被挪用等问题，使人们心目中关于公益团体的映像和信用瞬间坍塌，同时这种影响是连续性的，通过大的非营利组织被曝出问题，公众会逐渐产生信任危机，将这种质疑迁移到其他的小非营利组织甚至是我国的非营利组织领域。非营利组织在进行筹资活动中所要关注的重要问题是组织的公信力，而就目前现状来看，我国的非营利组织在这方面存在严重的问题，原因在于：

1.关于非营利组织的法律制度不完善

由于我国非营利组织起步晚，发展快，在短短的几十年时间内蓬勃发展，随着非营利组织的发展，必然要有与之相适应的法律制度。由于我国的行政改革在逐步进行，我国政府经历了由计划向市场的过度，在这一过程中，政府对于非营利组织的界定，态度都存在一定的认识过程，因此在实际的法律法规制定过程中，需要政府不断的调试。从新中国成立到当今，我国关于非营利组织的法律法规非常少，为了方便政府有效的规范和管理，政府也出台了相关的规章制度和实施细则，以规范非营利组织的健康发展。综合这些法律法规来看，可见我国关于非营利组织的立法主要存在两点不足：首先是缺乏对于非营利组织领域的纲领性文件，没有统一性的指导方针。其次是细则细化不到位，相关惩罚措施过于轻描淡写，没有形成实质性的管制作用。

2.非营利组织财务信息透明度低

非营利组织在接受社会捐赠的同时，有义务向捐赠者提供组织的资金使用情况。对于组织来说，这是非常必要的。由于非营利组织的特殊性质，也决定了其财务信息公开同名的必然性，这既是捐赠者对于自己所捐赠资金使用情况的了解，也是其他利益相关这对于资金使用情况的掌握。但在实际发展过程中，与西方国家相比，我国的非营利组织的财务信息透明度存在较大差距。在发达国家，政府将非营利组织的财务管理纳入与其他部门相同的管理体系中，采取与企业相同的严格管理，而我国的非营利组织发展起步晚，不全面，只是在资金使用方面仍存在很多漏洞。从我国现行的非营利组织财务管理的相关法规看，我国非营利组织的财务管理制度主要分为三个层次，即法律、财务规则和行业财务制度三个维度。其中，《中华人民共和国预算法》在我国的财务制度中居于核心和主导地位，《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》处于过渡地位，这两部法规为各行业财务制度的制定提供方针性的指导。其中，《事业单位财务规则》第44条规定：“接受国家经常性资助的非国有事业单位和社会团体，依照本规则执行；其他非国有事业单位和社会团体，可以参照本规则执行。”这表明，目前从我国政府的规制来看，没有专门的针对于非营利组织这一领域的完善规定，非营利组织的财务管理制度基于接受国家经常性资助的非国有企事业单位和社会团体而制定的，因此不具有专业性和针对性，且在行业和组织制定规章制度时，由于每个社会团体的差异，本部门在对于资金的使用和透明性方面，就存在很多不到位的地方。因此就不可避免地存在相关问题。

（四）非营利组织失灵

市场失灵是指通过市场进行资源配置无法实现自由的最优配置的现象，主要是受垄断、公共物品，外部性和不完全信息的影响。同样，非营利组织也存在失灵的现象。非营利组织是政府与市场之间的相平衡的制度存在形式，由于非营利组织以社会公益为宗旨，通过提供公共产品与公共服务来履行其职能。但社会公众对于公益事业有不同需需求，只有当非营利组织将自身所提供的产品与服务和这种需求相联系时，才有可能筹集到所需资金。但由于在实际中，大部分非营利组织的活动范围小，且提供的服务比较单一，与公众多样化与差异化的需求之间总是存在一定的差距，因此无法满足需求；非营利组织内部的管理缺失和官僚化现象，使得组织在实际运作过程中偏离组织的目标，甚至会出现寻租和腐败现象；非营利组织的绩效评价体系往往以公益性和效率性的指标为主，过多的照搬企业绩效指标，对于绩效指标的设定没有结合组织内部实际情况和非营利组织的特殊情况。以上这些原因的出现导致非营利组织失灵，这种失灵导致非盈利组织内部的资源配置浪费，也使得非营利组织无法更好的筹集资金。

四、针对我国非营利组织筹资问题解决对策

（一）拓宽非营利组织筹资渠道，多元化筹资

拓宽投资渠道有利于提高非营利组织的发展能力，更好地适应社会的发展。既要争取政府的支持，同时也要利用多种形式筹集资金，树立非营利组织的目标和社会责任感。

非营利组织的资金的主要来源形式是政府的财政拨款和补助。我国政府对于非营利组织的补助主要有两种形式：一是向非营利组织提供减免税待遇，通过减税和免税的政策减轻非营利组织的税务负担，二是拿出部分税收收入直接进行补助。非营利组织在争取政府补助的同时，还要通过政府对科教文卫事业的关注，为非营利组织赢得更多的优惠待遇，在这一过程中，与政府建立起良好的公共关系，既保持非营利组织的独立性，同时又保证组织与政府的合作性。

在把握好政府这一主要资金渠道的同时，可利用“互联网+公益“的筹资模式。跨级合作与融合，为非营利组织的筹集提供了巨大的机遇，为非盈利组织开创了新的筹资渠道。非营利组织充分利用互联网资源，加强组织与外界的联系。据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2017）》显示（图1），互联网为非盈利组织及资金筹集提供了更多元的方式。因此，可充分利用腾讯公里、淘宝、众筹等多种形式拓宽非营利组织的筹资渠道，保证非营利组织的可持续发展。

（二）提高组织形象与影响力，增加自创性收入

非营利组织的组织形象是组织面对社会公众与利益的重要的表现性特征，是外界公众及利益相关者直接的感受，公众对于非营利组织的直观印象来源于组织的整体形象，组织形象作为组织面向社会公众的整体性直观表现，对于提高组织自身名誉和组织的形象具有重要作用。非营利组织可通过以下方式提高自身的形象与影响力，以促进社会公众的认可和信任，增加自创性收入。一是充分利用媒体和网络的作用，充分利用新兴媒体传播范围广、传播速度快、时效性强的作用，通过举办公益性和具有影响性的活动，充分宣传，在公众眼中建立初步的组织形象和影响力；二是确立组织发展宗旨和明确市场定位，努力满足公众对于产品和服务的需求，建立组织的品牌。非营利组织可以设立具有鲜明的组织特色、引发公众共鸣的项目和活动，针对不同的公众个性化的设计活动与服务方案。三是发掘组织的潜在公众，将潜在的公众转变为组织的实际顾客公众。通过精细化的服务将组织的潜在公众转变为顾客公众，可以增加非营利组织尤其是草根非营利组织的自创性收入，以提高组织的可持续性发展。

图1 网络公益平台获捐数据

数据来源于《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2017）》调查报告。

（三）加强组织监管，提高组织公信力

非营利组织的公信力可以通过制度的约束、内外部共同监管来实现。首先，非营利组织可通过国家颁布的《中华人民共和国慈善法》、《中华人民共和国预算法》以及政府颁布的《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》以及非营利组织行业内部的监管来实现。完善非营利组织体系，形成从国家到地方，从行业内部到社会公众的全方位的法律与监管体系；其次，针对组织内部，非营利组织要认识到个人的需求，不能为了实现组织的利益而一味地压制个人的需求的满足，避免因为组织内部个人需求无法满足而导致组织中的相关人员通过不合法的手段和方式开展违背组织宗旨和违法的行为；再次，实行多元监管，将组织内部相关人员与社会公众及利益相关者、行业委员会以及政府相结合，不断及安全监管制度，不断完善监管体系保证非营利组织资金的合理合法使用，保证社会利益的最大化的实现。最后，加强非营利组织的财务信息公开程度，保证每一笔资金使用的去向与情况，将财务信息公开的情况与绩效考核情况相结合，同时也纳入政府对于非营利组织的财政拨款和补助的管理体系中。通过相应的体系的建立和完善，加强非营利组织的公信力，以保证非营利组织更好的筹资与健康发展。

（四）加强信息整合、提高决策能力

非营利组织在进行产品生产与提供的过程中，应以顾客为导向，注重顾客的需求，时刻把握多样化的市场信息，尽可能做到非营利组织将自身所提供的产品与服务和需求相联系；非营利组织准确把握市场定位，扩大非营利组织提供公共产品与服务的范围，针对不同的客户群体提供多样化与精准化产品，尽最大能力满足顾客公众的需求；加强非营利组织内部制度建设，形成完善的内部管理制度，通过刚性制度与柔性制度相结合，通过明确的职责分工，将管理港位于管理人员充分匹配，避免组织内部的管理缺失。提高组织内部人员的素质，定期开展培训活动，不断更新组织人员的观念，招聘和培养一批具有较强专业素质和专业能力的队伍，同时通过思想道德水平建设，从根源上切断寻租和腐败的观念，只有思想意识提高了，思想问题解决了，才能真正避免此类问题，提升非营利组织的筹资能力；通过科学的绩效评价指标与绩效评价体系结合非营利组织的组织实际情况，制定符合非营利组织目标与宗旨的绩效指标评价体系，不单纯照搬企业做法，形成具有部门内核与实质的非营利组织评价体系，通过上述做法提高非营利组织的筹资能力。

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