李辰 上海大学

摘要：行政诉讼时效制度一直在我国学术界与司法实践中存在较大争议与分歧。本文通过对行政诉讼时效制度的界定、立法现状及理论界的观点等方面进行整理分析，总结域外关于行政诉讼时效制度的规定，探讨行政诉讼时效制度在我国制定的必要性。

关键词：行政诉讼时效 权利救济 起诉期限 国家赔偿

一、行政诉讼时效的界定

（一）  诉讼时效

时效，在现代汉语词典中定义为：法律所规定的有关刑事责任和民事诉讼权利的有效期限。我国民法学界认为，时效是由民事法律规定的相应事实状态的存在在相应法定期间，依照法律而产生具有一定民事效果的法律制度。是持续地经过法定期间而依法发生一定的民事法律效果的法律制度。[1]是作为事实状态在一定的时间内存在，产生适应于事实状态的法律制度。[2]时效制度在民法上分为取得时效（又称为占有时效）和消灭时效。其中与消灭时效相似的是诉讼时效，江平教授认为诉讼时效是权利人不行使权利的事实状态，持续经过法定期间届满，便丧失请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利的时效制度。[3]我国现行民事立法如《民法通则》,仅设立了消灭时效，即诉讼时效制度。

（二）  行政诉讼时效

相对于民事诉讼来说，行政诉讼的发展起步晚，迄今尚未有统一的行政诉讼时效的概念。综合现有学术论文研究，学界目前所认可的行政诉讼时效一般具有以下三个特点：第一，有相应事实状态存在。此处所谓“事实状态”是指行政相对人的合法权益遭受侵害后因主客观原因没能及时向法院提起诉讼的一种状态。第二，具有法定期间。第三，所承受的法律后果。比如行政相对人逾期起诉，法院不再受理。所以诉讼时效届满后，行政相对人的合法诉讼权益消灭或者合法权益不再受法律保护。有些学者将行政诉讼时效认定为行政起诉期限，从我国《行政诉讼法》对起诉期限的规定可知，起诉期限届满法院不再受理，行政相对人丧失的是起诉权。而民事诉讼中的诉讼时效届满，权利人丧失的是对自身权益保护的胜诉权，并非起诉权。这两者的不一致，说明行政法上传统意义的起诉期限的概念并不能适用于与民事诉讼中的消灭时效相类似的行政诉讼时效（二者区别详见下文）。因此，将行政诉讼时效制度试定义为特定行政争议的当事人没有行使诉权的事实状态持续到法定期间届满，从而产生丧失胜诉权或胜诉权不再受法律保护效果的法律制度。[4]

二、我国行政诉讼时效制度的立法现状

我国行政诉讼法发展时间较晚，国内法律尚未对此有一致规定。若要研究立法现状，首先，从《行政诉讼法》、《司法解释》及其他特别法中加以分析。在我国行政诉讼现行立法中，并没有引入“诉讼时效”一词，相反以“法定期限”和“起诉期限”规定之。此外，通过对《行政诉讼法》《司法解释》及其他特别法的有关规定的整理发现，我国现今的“行政诉讼时效”制度是从起诉期限、起算点、期限的延长三个方面规定的。

其次，《国家赔偿法》第39条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”“赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”从该条规定看，国家赔偿法引用了“时效”一词，但国家赔偿时效是否就是指的诉讼时效？依笔者拙见，此处的“时效”非诉讼时效，而是请求时效。依《民法通则》第128条、《民通意见》第171条关于民法上诉讼时效之规定可得出：诉讼时效届满，权利人丧失的仅是胜诉权，并且该权利人仍享有实体民事权利和程序意义上的诉权。但从《国家赔偿法》和相关司法解释（如《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第16条第（四）项：“赔偿请求人申请赔偿事项属于赔偿法第十七条规定的国家不承担赔偿责任的情形，或者已超过法定时效的，应当作出不予赔偿的决定。”《司法行政机关行政赔偿、行使赔偿办法》第11条第（五）项：“受理赔偿申请应当查明赔偿请求是否已过时效。”）不难看出，赔偿请求人申请赔偿请求的时效届满，该请求人不仅丧失胜诉权，还丧失实体权利，法律只保留其程序意义上申请赔偿的权利。因此国家赔偿中的“时效”是请求时效，难以代表行政诉讼时效制度。

从上述立法现状出发，为弥补法律空白，明确行政诉讼时效制度是十分必要的。

三、域外行政诉讼时效制度的相关规定以及我国行政法学界观点

域外各国家以及我国台湾地区依据自身特点及需求制定了相关的行政诉讼的时效制度，并在司法实践基础上逐步完善。由于我国是大陆法系国家，无论是诉讼传统还是诉讼体制都与大陆法系国家相似，遂通过分析法国和我国台湾地区的行政诉讼时效制度，为将来设立符合我国的行政诉讼时效制度提供立法经验。

（一）  法国

众所周知，法国存在两个独立的法院系统，行政审判权由行政法院行使。法国有关诉讼时效的规定是在《最高行政法院组织令》第49、50条中反映的。其中第49条规定：“除法律有相反规定外，对一个机关的决定向最高行政法院的申诉或起诉或向最高行政法院上诉必须在2个月内提出；此期限从被诉的决定公布之日起算，若该决定须通知或送达，则从通知或送达之日起算。”第50条规定：“除前条规定的期限外，申请人若住在法国大陆、科西嘉岛和阿尔及利亚以外的地方，则适用民事诉讼法典第73条所规定的期限。然而，在违警、选举和税收等案件中使用上述第47条第2款规定的申请人不适用上款附加期限。”

法国行政诉讼时效的特点总结如下：第一，一般行政诉讼时效期间较短，即行政诉讼必须在受攻击的行政决定作出之后两个月内提起。第二，上述期间的起算点根据不同的行政行为也作出了不同的规定。如针对具体的行政处理从该行为作出通知之日起开始计算；针对抽象的行政条例，从公布之日起开始计算；对集体多数人的行政处理不需要个别通知时，从行政处理公布之日开始计算。行政主体作出的行政行为在没有通知当事人或公布之时，例如行政机关的行政不作为行为，诉讼时效从行政行为期满4个月计算[5]（法律规定有特殊情况的除外）。第三，法律规定了三种可以延长诉讼时效的规定。一是当事人申请行政救济导致的诉讼时效的延长。这种情形下只能延长一次。二是由于当事人提起行政诉讼管辖错误而导致的诉讼时效的延长。为了防止当事人故意拖延时间而进行恶意诉讼，法律规定因管辖错误导致的延长也只能延长一次。三是当事人（即原告）居住在国外的，可以适当延长。[6]

（二）  我国台湾地区

我国台湾地区在其《行政诉讼法》的第4、6、91、106条作出了有关行政诉讼时效制度的规定。据第4条：“人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权力或法律上之利益，经依诉愿法提起诉愿而不服其决定，或提起诉愿逾3个月不为决定，或延长诉愿决定期间逾2个月不为决定者，得向高等行政法院提起行政诉讼。”第6条第2款：“确认行政处分无效之诉讼，须已向原处分机关请求确认其无效未被允许，或经请求后于30日内不为确答者，始提起之。”第91条：“因天灾或其他不应归责于己之事由，致迟误不变期间者，于其原因消灭后一个月内，如该不变期间少于1个月者，于相等之日数内，得申请回复原状。”第106条之规定：“撤销诉讼之提起，应于诉愿决定书送达后2个月之不变期间内为之。但诉愿人以外之利害关系人如知悉在后者，自知悉时起算。撤销诉讼，自诉愿决定书送达后，已逾三年者，不得提起。”

上述规定可归纳为以下几点：首先，规定了一般的诉讼时效即从行政决定送达之日起2个月。其次，撤销之诉与课与义务之诉均适用前述2个月的规定。再次，诉愿期限起算点不同。对于经过诉愿程序的，从诉愿决定送达的次日开始计算；对于未经诉愿程序的，从行政决定送达的次日开始计算；对于诉愿受理机关对诉愿人的诉愿不作决定的，从诉愿人提出诉愿请求届满3个月的次日开始计算；对于诉愿受理机关决定延长的，从延长决定届满两个月的次日开始计算。[7]最后，只要受理机关仍未决定，申请人随时都可以提起诉愿。[8]

法国和我国台湾地区作为大陆法系国家的代表，其行政诉讼时效制度采用了一般时效与最长时效结合的方式。并且依据不同的行政诉讼类型，相关的行政诉讼时效规定也不尽相同。尽管我国吸收和借鉴大陆法系国家或地区设立的行政诉讼法，但它们因按各自国家所需而各具自身特色，如若照搬照抄肯定不能适应我国的社会状况。只有立足于我国的发展现状，取其精华，制定符合中国特色的行政诉讼时效制度。那么关于我国的行政诉讼时效制度，学界又是如何争论的。

（三）  我国行政法学界的争论

如前所述，学术界一直对行政诉讼时效和起诉期限能否等同有着两极看法，所以在制定行政诉讼时效制度上也存在截然相反的态度。

一部分是以法官、律师为代表的实务派，他们认为行政诉讼时效与起诉期限可以等同对待。他们认为“没有必要囿于诉讼时效是实体法还是程序法的逻辑讨论，应该从审判实践的需要和司法经验出发，来审视我国早已被默认了的行政诉讼时效制度”。[9]另外，现行行政法律法规没有作出统一规定，也无权威解释，在此前提下，行政诉讼时效与行政起诉期限在本质上是一致的，因此应将行政诉讼时效称为行政起诉期限。具体而言，即公民、法人或其他组织不服行政主体作出的具体行政行为时，可在法定期间向法院提起诉讼。倘若逾期，法院可以不予受理，当事人也就丧失了保障自身利益的这项权利。这样一来，行政诉讼时效便可避免无实际意义抑或理论意义的抽象争论，当事人也易于掌握，法院便于操作。因此，行政诉讼时效制度可以界定为不服行政行为的行政相对人（包括利害关系人）按照法律预设程序，有权请求人民法院保护其合法权益的法定期间，行政相对人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一期间届满，则产生行政相对人丧失该项权利的法律后果，即人民法院对其合法权益不再予以保护的法律制度。[10]

另一部分是以理论界的大多数学者为代表，认为这两者是不同的。大陆法系的行政立法制度普遍将适用于撤销之诉的起诉期限视为具有除斥期间性质的不变期间，而类似于民事诉讼法消灭时效的行政诉讼时效，是可变期间，可依法定情况申请延长、中断或中止，显然不能与起诉期限混同使用。由于我国行政诉讼法主要借鉴大陆法系国家的行政立法体例，将行政诉讼时效与起诉期限区分，可以准确地反映二者内涵并容易理解，也为将来完善行政诉讼时效制度预留了更多空间。

笔者赞同后者观点，即行政诉讼时效与起诉期限是两种不同的制度。首先，行政诉讼时效是一项具有实体意义的制度，超过诉讼时效期限，行政相对人极有可能丧失诉权中的胜诉权，而不是丧失起诉权，这表明行政相对人诉讼时效届满之后仍可向法院提起行政诉讼，法院也应予以受理，并对相关事实和证据进行审查来判决行政相对人能否获得胜诉。其次，从行政诉讼的目的来看，现阶段我国仍是以主观抗告诉讼为主导，权利救济是“中国行政诉讼的唯一目的：保护相对方合法权益。”[11]行政诉讼时效是行政相对人的实体权利，起诉期限也只是一种限制相对人权利滥用的手段，保障行政相对人的诉讼权益才是真正的目的。因为这种限制本身并没有阻碍行政相对人诉权的实现，而是以诉讼时效的期间限制来促使行政相对人尽快行使其权利，进而能够将行政主体对其造成的损害降到最低。所以行政诉讼时效制度是以救济权利为宗旨。而起诉期限与此相比，侧重点迥然不同。起诉权是行政相对人向法院提起诉讼的权利，逾期起诉，法院或裁定不予受理或受理后裁定驳回起诉，不言而喻起诉权与诉讼时效相反，它是程序法上的权利。此外，行政行为一经作出即具有一定的法律效力，首先便是产生拘束力。无论行政行为是否存在瑕疵，都被推定该行政行为具有合法性、有效性，非经法定程序和有权机关不得改变。这一效力来源于法的安定性理论，确保行政权代表的公权力的权威性。再者，在大陆法系国家的立法中，往往将起诉期限直接规定为起诉的合法性要件之一，旨在提高行政相对人即原告提起撤销诉讼的门槛，降低行政决定被启动司法审查的可能性，维护既成的法律秩序。[12]但“有权利必有救济”，一方面不能因为该行政行为具有拘束力，就剥夺行政相对人提起异议或诉讼的权利，另一方面又要防止行政相对人权利滥用。因此，在该目的之下设置行政诉讼的起诉期限，作为程序条件处理，与以权利救济理论为核心的诉讼时效是两种不同的制度。

综上所述，我国现关于行政诉讼时效制度尚属立法空白，学术界也未达成一致意见。在吸收和借鉴域外相关规定的基础上，应尽快在理论与司法实践上达成统一，逐步建立和完善行政诉讼时效制度。

四、我国行政诉讼时效制度适用的必要性

行政诉讼时效制度的理论基础主要集中在法的安定性理论与权利救济理论。我国行政诉讼法的立法目的是对行政相对人合法权益提供救济和保障，对行政主体依法行政进行合法监督，确保法院能够正确审理案件并顺利解决纠纷。现代法治国家最迫切最重要的要求是国民的人权有切实的法律保障，[13]且我国目前司法实践中的行政诉讼仅存在主观抗告诉讼，这就意味着行政诉讼法的三个目的之中以保护行政相对人的权利为立法的首要目的。“有权利必有救济”是权利救济理论的核心，当行政行为侵犯相对人的合法权益时，法律赋予相对人及时救济自己权利的机会和手段。而行政诉讼时效制度的设立目的正符合权利救济理论的要求。     

在司法实践中，受官贵民轻等传统观念的影响，民不与官斗、民不敢与官斗，纵使有少数人群向法院提起诉讼以维护自己的权利也会因某些原因导致诉讼请求不能被法院所支持，其中有一部分就是因为行政诉讼时效规定不明确造成的。在程序上，行政相对人超过起诉期限丧失起诉权而影响其实体权利，基于权利救济理论，行政相对人的起诉权不应受限；可基于法的安定性理论，应对起诉期限以及日后行政诉讼时效制度的制定设置合理的期间，但不能就此否认制定行政诉讼时效制度的必要性。

从司法、行政和人权保护三者平衡的角度出发，适当的时效限制只是一种手段，保护相对人的权益不受行政行为的侵害才是真正的目的。这种时效限制不是阻碍相对人权利实现的屏障，而是督促相对人尽早起诉以保证自身权益的途径。

行政诉讼法是一部救济法，行政诉讼时效作为其中的一项制度设计，应遵循行政诉讼法的立法初衷，为行政相对人的合法权益提供救济和保障。由此以权利救济为目的的行政诉讼时效制度应尽早建立并逐步完善。

注释：

1、江平主编：《民法学》，中国政法大学出版社2000年版，第224页

2、王利民：《民法总则研究》，中国人民大学出版社2003年版，第699页

3、江平主编：《民法学》，中国政法大学出版社2000年版，第233页

4、李志华：《我国行政诉讼时效制度研究》，电子科技大学2009级硕士论文

5、王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第508页

6、王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第509页

7、申涛：《行政诉讼时效制度研究》，武汉大学2005级硕士论文

8、翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第1274页

9、姜旭：《行政诉讼时效中断制度研究》，http://www.docin.com/p-476551571.html, 2014年1月7日访问

10、尤春媛：“关于我国行政诉讼时效制度的一些思考”，载《南京航空航天大学学报》，2006（4）

11、马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70页

12、林俊盛：“论行政诉讼起诉期限的适用范围-以行政诉讼类型化为视角”，载《甘肃行政学院学报》2012（6）

13、姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社高等教育出版社2013年版，第42页

参考文献：

[1]马怀德.《行政诉讼法》存在的问题及修改建议[J].法学论坛，2010（5）.

[2]尤春媛，郭文清.我国行政诉讼时效制度存在的问题及对策研究[J].山西大学学报，2005（5）.

[3]尤春媛.关于我国行政诉讼时效制度的一些思考[J].南京航空航天大学学报（社会科学版）,2006(4).

[4]张弘.行政诉讼起诉期限研究[J].法学，2004（2）.

[5]陈国栋.主管诉讼视角下的行政赔偿诉讼[J].甘肃政法学院学报，2011（114）.

[6]李遵伟.论取消行政诉讼时效制度[J].聊城大学学报（社会科学版），2012（5）.