刘淑华  侯建敏  荆培才  董蔚  唐山学院

本文是2016年度河北省社会科学发展研究课题“河北省资源开发与农村生态环境保护相协调的法律实施机制研究”(课题编号：201603030118)的研究成果。

摘要: 河北省是京津冀一体化建设中重要的支撑，在《京津冀协同规划纲要》中的定位之一为“京津冀生态环境支撑区”，而河北省广大农村地区生态环境质量直接关系到这一定位的实现。突破以往“一亩三分地”的分隔治理，实现三地联动综合治理，形成一系列农村生态环境保护的对策在当下显得尤为迫切。

关键词：一体化生态环境对策综合治理

一、问题的提出

党的十八大提出建设“美丽中国”，把生态文明建设放在了国家战略高度，并首次以执政理念的方式提出，充分体现了党和国家对生态环境保护的极大重视，也是国家回应广大人民群众关切，贯彻落实以人为本的可持续发展的集中体现。作为环渤海经济圈的核心层,京津冀经济一体化的推进和加速,对整个区域乃至北方经济发展,具有重要意义，但经济发展不是三地协同发展的全部，同时在经济发展的过程中出现了生态环境恶化，这就造成了经济发展与生态环境保护相矛盾。各地由于天然的行政区划分隔，导致行政权力的行使具有相当大的地域化特征，各个地方为了自己省市的发展在制定发展规划时很少考虑规划对其他省份的影响。这就出现了在环境污染转移的情况，比如大气污染，河北省排放的大气污染物随着风力扩散到京、津地区，京津地区还得再次对大气污染进行二次治理，造成了污染物治理的循环往复，极大消耗了有限的治理资源。农村地区作为生态环境保护的弱势和敏感地区，由于生态环境保护的意识、执法等方面的不足，更加重了该地区的污染可能。如何打破各自为战的发展格局，集中精力统一于三地生态环境保护的协同发展是实现河北省在规划纲要中战略定位的关键所在。

二、京津冀一体化发展中农村生态环境保护存在的问题及成因

（一）京津冀三地农村生态保护意识不统一

在中国城乡二元化的治理体制下,城市的发展往往优先于农村的发展，表现在生态环境保护方面就是城市环境质量的重要性要远高于农村地区环境质量的重要性。虽然各个省份普遍重视农村生态环境保护，但总体来说，这些省份中城市的环境质量往往比较好，而反观农村依然存在着土壤过渡利用，地下水资源遭到污染，河流富养化等环境问题。北京和天津由于在农村空间的绝对数量上要少于河北省，经济发展水平优于河北，产业结构比较合理等因素在农村环境治理上自由度比较大，农村生态环境保护的意识相对较强，因此北京和天津在对本市农村生态环境保护上所下的力度比较大。河北作为资源开发大省，第二产业在国民经济中的比重偏大，产业结构单一，钢铁、煤炭等高耗能产业一直对国内生产总值有很大贡献，第三产业发展不充分，绿色环保经济的发展理念仍然没有完全得到落实，而且河北是全国的产粮大省，对土地的依赖性很强，这就导致土地的过分利用。为了解决城市环境污染问题，省内很多两高企业都进行了外迁，这些企业所在地或在农村，或离农村较近，这就造成了污染源的迫近，加重了农村地区的污染。因此由于经济发展、产业结构、历史遗留等方面的影响河北省在农村生态环保意识上不如京津地区强。

（二）   京津冀三地农村生态保护立法不统一

农村地区的生态环保立法是保障和治理农村地区生态环境的先决条件。京津冀三地作为三个独立的立法主体，在各自行政管辖范围内都有地方立法权力，这就可能出现不同省市在对农村环保立法时各自为战，关注的焦点主要在自己行政区域内。就环保全国统一立法而言，我们有《中华人民共和国环境保护法》等上位法，三地也存在针对环保法的具体实施细则和意见，同时针对不同的污染各地也广泛存在各种污染治理条例，但是对于因污染源不同而设定的具体制度存在差异。比如，北京市比较重要的空气污染源是汽车的尾气排放，而河北空气污染源主要是各种工业排放，这就造成北京市的汽车尾气排放标准与河北省的汽车尾气排放标准不一致，就工业污染源的排放标准也存在的一定的差异，究其根本就是不同省份由于大气污染源的来源不同，所以其严格程度有异。污染源的不同是产业结构不同的重要表现，因此在分隔发展而没有产业协调发展的前提下，这种立法差异很难在短时间之内消除。在省级立法层面尚且存在差异，在地市一级也存在立法的不同。比如河北省内有的城市具有独立的地方立法权力，比如唐山市、石家庄市等，这些地市的农村环保立法与京津仍然存在着较大的差异。

（三）   京津冀三地生态保护执法不统一

徒法不足以自行。农村生态环保执法是否能做到执法必严，违法必究是实现农村生态环境保护的关键因素。京津冀三地农村生态环保执法不统一集中体现于跨行政区域执法。各个省市都有自己的环保执法主体，按现行的环保执法属地管理原则，这些执法主体只能在自己管辖的区域内进行执法，但是农村环境污染的特点之一就是污染分散性，另外，污染可能从一个点扩大到一个面，随着自然气候的变化会出现污染源扩散的局面，比如河北省农村进行秸秆焚烧，可能就会直接污染北京市的空气质量，北京大量机动车的尾气排放可能随风向的不同影响天津的空气。即使在污染源得到确认的情况下，各个省市的执法主体也只能把情况反映给污染源的产生地区，不能按照本省市的污染处理程序进行处理，结果就是自己受到了污染却不能处理。又由于各地的立法存在不同，在处罚力度上也有差异，在执法效果上不能进行有效的监控。

三、京津冀一体化发展中河北省农村生态环境保护的对策

（一）提高农村环境保护意识

在我们的传统意识中，认为生态环境污染并不可怕，错误的认为大自然可以无限的承载人类的污染，但现实告诉我们当人类的污染达到一定的强度以后，自然界会以自己的方式惩罚人类。在实现河北省“京津冀生态环境支撑区”这一功能定为中，必须大力提升农村环境保护意识。河北省广大农村不管在国土面积、人口占比、资源禀赋等方面在三地都占有重要比重。我们要努力打破城乡二元的环境治理体制，彻底放弃先污染后治理的传统观念，把农村环境治理上升到省内环境治理的突出位置，把广大农村地区的生态环境保护与河北省转型发展和京津冀一体化协同发展紧密联系起来，不管在政府层面还是农民主体层面牢固树立环保意识。通过各个层面的环保宣传，大体提倡环境友好的社会建设方针，切实让农村生态环境保的理念深深植根于广大人民群众和党员领导干部心中。

（二）加强省内立法

由于河北省历史形成的产业格局和粗放型的发展模式，使其成为环京津的重要污染源。近些年，河北省加大生态环境保护立法活动，在立法层面取得较大的进步，比如，我们在环境保护公众参与立法中走在了兄弟省份的前列，但是我们必须清醒的认识到，我们在农村生态环保立法层面仍然存在的不足。我省在今后的立法活动中应该重点以农村生态环境保护作为立法的突破口，制定专门针对河北省农村的有关地方性法规和规章，而且在立法中应该与北京和天津的立法部门保持良好的沟通，使立法活动在京津冀一体化的大框架内能够做到无缝对接。此外，农村生态保护较弱的原因之一就是没有赋予广大农民以适当的权利，比如，生态权。生态权是农民的基本权利之一，作为权利主体的农民参与农村生态维护有利于实现农村的环境正义。通过立法活动可以在条件成熟的基础上赋予农民生态权，这样作为农村主体的农民在知道自己生态权遭受侵害的时候，比较容易拿起法律的武器维护自己的合法权利。同样，根据权利与义务对等原则，在立法赋予生态权的同时，也应该使其承担相应的义务。

（三）强化农村环境保护执法

农村生态环境保护执法在农村地区相对来说比较薄弱，而且由于三地执法的地域障碍，使得执法出现了分隔。要加强生态环境保护执法，应该首先在组织上有保证。“没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”以前三地的执法分散性导致执法效果很难评估和监督，在以后的环境执法中可以考虑采取联动综合执法模式。所谓环境联动综合执法，是指在出现生态环境保护执法事件时，跨地区展开多部门的协作执法。这种执法模式有两个特点：第一，跨地区的联动性。以前的环境执法活动主要是按属地原则对管辖区内的执法对象展开执法活动，对于域外污染物排放主体缺少相应的执法权，但是环境污染具有扩散性，在一个地区产生的污染可能会扩散到其他的地区，而给该地区也造成环境破坏。第二，执法的综合性。环境污染事件的发生，可能会关涉到其他的行政部门，比如公安、林业、国土等部门，如果只是环保行政管理部门进行执法，可能会出现执法空白，不利于及时纠正行政相对人违法行为，但如果采取综合性执法模式，针对某一违法事件相关的执法部门都能参与，并在环保执法行政机关的统一协调之下，就能比较顺利的实现对行政违法相对人的及时处罚。其次，要对环境执法效果进行有效的监督，并作为各级相关部门的考核依据。环境保护执法不是一时之举，应该通过执法活动达到稳定的执法效果。再次，应该加强环境保护执法队伍的人员建设。建立定期的学习机制，并对人员进行考核，实行末位淘汰。

（四）加快经济发展模式转型

河北省作为资源大省，一直以来依靠资源禀赋，在粗放型经济发展模式下取得了很大成绩。但是这种发展模式是以环境的污染为代价的，尤其在农村地区，污染问题更为严重。在生态文明建设上升为国家执政理念及京津冀一体化作为国家发展战略的当下，河北省要走出传统的发展模式，由粗放型向集约型转变，积极实施供给侧结构改革，努力完成三去一降一补的具体任务。河北省正在加大力度进行钢铁、煤炭等两高产能的压缩与置换，这些都是经济发展模式转变的积极作法，通过产能限制和两高产业的外迁，实现生态环境在“十三五”期间有较大的改观。在农村地区，在继续坚持联产承包责任制的基础上，实现集体土地所有权、土地承包权和经营权相分离，推动农村的小城镇化建设，对符合条件的农村人口集中于小城镇中，对于土地可以采取连片种植开发，大力发展土地种植中的机械化作业，充分利用土地和水资源，并加强基本生产资料的保护力度，改变以前分散做业对土地和水资源的无序利用。

（五）   加大财政、金融等政策支持力度

在实施省内稳健财政政策的同时，加强对农村生态环境建设的专项财政资金的支持，采取财政补贴或财政贴息等方式鼓励农村地区的生态环境保护的基础设施建设。政府可以成立专门的环境保护投资公司，通过发行企业债等方式募集资金，投入到农村环境保护建设中，也可以成立生态环境保护担保类公司，为个人、企业在进行农村环保科技开发中提供支持。省内各银行对于涉农环境问题的相关贷款开通绿色审批通道。对于符合上市条件的公司可以加大支持力度，促使他们尽快上市，在资本市场筹措资金，进行环保研发，政府也可以通过发行政府专项债或绿色债券来为农村地区的环保建设提供金融支持。

参考文献：

[1]王彩芳.制度缺陷与农民生态权的缺失[J].江西社会科学,2008(11).

[2]世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社, 1997.