庞琳 曾诚 泸州医学院

基金项目：本文系四川革命老区发展研究中心2014年度立项项目“四川革命老区农村土地股份制改革的地权困境与实施路径——以泸州为例”（项目编号：SLQ2014C-07）阶段性成果。

摘要：随着我国农业现代化进程的加快，传统的以分散人力对小块土地的精细化耕种已经不能满足农业现代化的发展需求。本文通过对农村土地资本化的必要性和可行性分析，以及对目前存在的困境和实施路径进行探索，旨在提高农村土地利用效率，解决我国农村土地零碎化耕作，实现土地适度规模经营，助推农业现代化发展。

关键词：农村土地，资本化，农村土地承包经营权

当前加快推进中国农业现代化的同时，城乡二元化土地结构的局限性凸显，农地分散经营造成的土地零碎化，劳动力要素的迁移，难以实现农业生产的规模效应，同时囿于家庭财力、人力的限制，农业科技推广受到限制，对农业生产力造成严重的负面影响。^[1]原有的农村集体经济组织的作用逐渐式微，探索农村土地资本化的必要性，分析存在的困境和实施路径，对于推进中国农业经济的发展具有重大的现实意义。

一、农村土地资本化概述

（一）土地资本化理论及方式

土地资本化是指权利人将自己的土地作为资本进行经营，从而获取一定经济效益的过程。而农村土地资本化，则是指农村土地的所有者将其对土地的使用权和所有权进行“作为资本进行有效运营”并取得收益的方式。^[2]农村土地资本化，除了农村土地承包经营权的问题，还涉及到建设用地使用权入股的问题，以及入股后原土地改变了使用性质等各种问题，本文所指的“农村土地资本化”，主要讨论农村土地承包经营权作价出资的问题。目前，我国各地区针对农村土地资本化主要存在土地租赁、土地股份合作化、土地信托、土地使用权的买卖以及土地证券化几种模式。

（二）农村土地资本化的必要性

1、农村土地资本化能够使农村土地承包经营责任制导致的土地零碎化的问题得以解决，促进我国农业向规模化经营方向发展，有利于农村生产效益的提高。农村土地承包经营责任制的推行，将农村集体土地划分为面积较小的承包地分散地由农村集体内的各家各户承包经营，地块小而零散，无法形成农业生产的规模效益，不利于市场经济和农业现代化的发展。农村土地资本化制度的建立，把各家各户分散的土地集中到一起，使土地从单个农户向专业企业流转，投入集约化专业化生产，为实现农业规模化经营提供大面积的土地，同时激发农户对土地投入的积极性。

2、农村土地资本化改革是顺应时代发展的要求，有利于农业增效、农民增收，实现共同富裕。我国当前的生产力较之20世纪80年代有了较大的发展，农村土地承包经营制已不能满足农业经济市场化、国际化的必然要求。只有将农村土地承包经营权通过出租、转让、入股发行证券等各种资本化手段和方式，配合资金、技术、管理等其他生产资源，最大限度的提高整体利用率，增加农民的收入。通过土地资本化改革，为农民提供一项较为稳定的经济收入，保障农民的基本生活，使一部分农民从土地上分离出来，促进劳动力向第二、第三产业的转移，优化农村劳动力结构和产业结构，改善农民的生活质量，最终达到共同富裕。^[3]

3、土地资本化改革能够促进农村土地流转，有利于加强农村土地的利用率，有效提高农业生产效率，促进农村土地优化配置。农户将实物土地交由农业经营组织，出资者享有股权并按股权参与决策和分享利润，有利于土地的统一管理。农业经营组织充分发挥其融资功能聚集资金，出资购买现代化农业生产设备，有效利用科学技术转化为生产力，提高农业生产效率。^[4]

4、农村土地资本化改革有利于维护农村社会环境的稳定，促进农村和谐社会的建立。通过产业筛选，自愿进行农业生产的农民在农村固定下来，保障农业生产的稳定，获得农业规模生产效益，增加收入。同时，释放的部分劳动力向第二、第三产业流动，通过农地流转得到基本生活保障的同时，获得从事非农产业的收入。两个群体的收入都有所增加，有利于社会整体稳定。

5、农村土地资本化改革有利于增加集体收入，将增加的收入投入农村水利、电力、交通等基础设施的改造和农村医疗保险、文化教育等公益事业中，有利于加快我国农村的城市化建设，促进“城乡合一”的社会保障体制早日建立。

二、农村土地资本化的困境

（一）农民生存保障功能对农村土地资本化的制约

推行农村土地资本化改革从经济学逻辑上看，并无太大问题。但是，从制度逻辑和法律制度的规则层面分析，我国农村土地资本化改革与现行法律规定之间则存在较大的冲突则。我国农村土地资本化改革中，农民获取股权的对价是其享有的土地承包经营权，而土地承包经营权在我国属于身份权，设置的目的是为了保障农民的基本生存。根据《农村土地承包法》的相关规定，农村土地的承包人必须以具有农村集体经济组织的成员资格为前提，以无偿取得为其基本法律特征；每一个农村集体经济组织成员，享有同等的权利，并不得重复享有该项权利；农村土地承包经营权人迁往城市、其他乡村，集体经济组织可依法收回其承包的土地。该制度设计充分体现了秩序和安全的价值取向，但是，农村土地资本化改革的实质是将农村土地承包经营权转化为资本要素，依法在市场中流转，充分发挥其物权的功能，体现了效益的价值目标。^[5]推动农村土地资本化改革，必须寻求秩序与效益之间冲突的调适路径，消除两者不同价值目标形成的法律冲突。

（二）农村土地产权主体的缺位

农村土地产权不清晰，导致土地流转权利不充分，农村土地承包经营权的流转处于不完全状态，阻碍了农村土地资本化的进行。土地承包经营权的彻底流转，是进行农村土地资本化的前提条件。农村土地流转是以土地承包经营权的转移为内容的权利交易，土地供应方交出土地承包经营权获得利益，土地需求者以有偿的方式获得土地使用权。

《宪法》和《土地管理法》规定，农村集体土地所有权主体为“乡镇、村、村民小组”三级集体，而《民法通则》规定农村集体土地所有权主体为“乡镇、村”两级集体，《农业法》将其规定为农业生产经营组织，《农村土地承包法》将其规定为农村集体经济组织。法律规定的不一致，导致概念不清晰，不能明确农村土地所有权的行使主体。实践中，乡镇政府是国家行政机关，而乡级农村集体经济组织并不存在；村民委员会是农村群众自治性组织，而不是农村集体经济组织；村民小组不是一级经济组织，是集体组织的成员，没有法律地位和经济核算形式。上述情况造成了农村集体土地所有权主体缺位，集体土地管理混乱，土地流转不充分。

根据法律规定，以农村土地承包经营权入股，可选择的组织形式包括公司、合作社等。《公司法》规定的出资方式虽然包括土地使用权，但该土地使用权仅限于可以进入市场流转的国有土地使用权，对于以农村土地承包经营权入股设立公司，登记机关也可能不予登记，即便获得登记，其主体资格也存在争议。另外，我国出台的《农民专业合作社法》法对土地股份合作社并不适用，其难以取得合法主体资格。^[6]例如：四川省的土地股份合作社不能在工商行政管理部门登记，只能以变通的方法在县级农业经济管理部门备案。未取得法人资格对土地股份合作社的生产经营活动产生较大影响，不能申请贷款和注册商标，不少股份合作社实质是以土地出租的形式经营。

虽然法律规定农民对土地享有30年的承包经营权，集体经济组织是农村土地的发包方，但由于集体经济组织的缺位，农村土地发包方大多是村委会，部分村委会干部利用权力操纵土地流转。农村土地产权不清，致使大量耕地流失，失地农民不断增多，生活得不到保障的贫困人口不断增多。

（二）农村社会保障机制缺失

农民依赖于土地生活，极大限制了农村土地承包经营权的流转，影响了农村土地资本化的进行。土地对于农民来说，具有社会保障和就业的功能，当前农村社会保障机制尚未成型，土地承包权是基于集体经济组织成员的特殊身份无偿取得的，并且承载着保障农民基本生活的价值，农民不能轻易离开土地。在当前城乡二元化结构下，虽然也有相当一部分农民被城镇非农产业吸引，但由于文化程度和户籍因素的影响，大多农民不能获得各种社会保障，不能真正融入城市生活，农民流转土地，颠覆了其原有的保障属性，这是制约土地流转的又一重要因素。

同时，土地价值在当前土地开发热潮中迅猛增长，农民宁愿闲置土地也不愿将土地流转出去。以上因素，制约了农村土地流转，既浪费了土地又导致物权法理念的旁落。农村土地得不到合理的利用和规划，难以实现土地集约化经营，难以提高农村土地的利用效率。

（三）农民通过土地资本化得到的利益受到法律严格限制

农村土地资本化的基本实现方式是农民的农村土地承包经营权以权证形式可交易，或在金融机构取得可抵押性。一方面使土地集中实现合作化、规模化经营；另一方面，为规模化、专业化的现代农业生产经营提供内生性基本融通渠道。然而，我国现行法律，如《担保法》《物权法》的规定，仅允许对“四荒地”类型的土地承包经营权进行抵押，对农民利用土地权益进行融资有极其严格的限制。例如，对农村土地承包经营权或宅基地使用权抵押的限制。农民没有其他可以大量转化为资本的资金来源，这样阻碍了农村土地资本化的实现。

三、农村土地资本化的路径探索

（一）明晰农村土地产权的主体

首先要完全明晰集体土地权属主体，确定农村土地所有权的所有者，改变我国基层的土地承包经营权的所有者缺位状态，才能使集体组织及其他成员利益得到有效保护。《物权法》将土地承包经营权专章设计在“用益物权”中，因此，农民所享有的承包经营权是物权法规定的权利，是用益物权，是他物权。虽然同一物上的自物权不能排斥合法他物权的存在，但自物权对他物权的效力状态具有重要的影响。所有权行使主体不确定，在其上设立的用益物权始终会处于一个尴尬的、不稳定的状态。

有学者认为，集体土地所有制有主体虚伪、权限不清、成员变动较大等弊端，且部分集体组织擅自非法转让土地，导致农村集体耕地资源流失的现象屡有发生。我国是社会主义国家，将原集体所有的土地收归国有，并不违背我国的社会性质。^[7]笔者认为，我国集体所有权制度是具有我国社会主义特色的制度，与我国社会主义所有制紧密联系在一起的，农村土地集体所有权制度在政治观念的影响下，很难在短期内得以改变。大规模的变动所有权制度，将农村土地集体所有权收归国有，须在国家对操作方案和风险把控上有较大的把握，这些工作在现阶段城乡经济发展不平衡和区域经济发展不平衡的情况下很难完成。鉴于以上原因，笔者认为，农村集体经济组织仍是三级范围内的所有权主体。首先，集体土地所有制是我国社会主义特色制度，实行范围广泛，具有深厚的群众基础。在农民的传统意识里，村民委员会以及其他村自治组织代表集体经济组织，一方面人民较容易接受，另一方面这种变化的法律成本和社会成本较之集体所有的土地收归国有要小得多。第二，确立农村集体经济组织为农村集体土地所有权人，虽不能短时间内消除现有制度的某些弊端，但由于目前农村土地流转大部分在农村集体经济组织内部完成，确立农村集体经济组织为所有权主体，有利于实现自物权与他物权的有机统一，有利于土地承包经营权流转的有效便捷，有利于完善农村土地资本化的建立。第三，确立农村集体经济组织为土地所有权人，有利于减少因土地承包经营权流转引发的各种纷争，为农村土地资本化改革见减少社会成本。因同一集体经济组织内的成员往往具有较为密切的宗族血缘关系，村民委员会在纷争中具有较强的协调能力，往往不需诉诸司法途径予以解决，有利于降低司法成本。

（二）建立健全农村社会保障体系

促进农村土地承包经营权流转最为关键的是建立健全农村社会保障体系，减小农民对农村土地的依赖性，释放农村土地的活力。农民减少了对农地的依赖，农村土地所承载的社会保障功能向较为完善的农村社会保障体系转移，农民的生活没有后顾之忧，自然加大了土地承包经营权的流转。在当前城乡二元制结构的限制性，农民在城市的生活没有保障，被迫束缚在农地上，农地负载过重，不利于农村土地资本化改革。笔者认为，建立健全农村社会保障体系，可从加强农村社会保障法制建设、建立多元筹资机制、注重农民发展性权利的拓展等方面着手。

在进行走访调研时，发现农村土地承包经营权作价入股后，未能解决该用益物权及所产生的收益涉及非农户口子女的继承问题，这也涉及农村集体经济组织成员权的问题。对于非农户口子女来说，其不属于该集体经济组织的成员，但其父母作为集体经济组织的成员，这就涉及承包经营权资本化后的继承问题，即土地股权的继承问题。这一问题目前颇受争议，大多数学者认为土地股权作为一种财产性权利可以继承，但对于非农户口子女的继承问题并未形成一致观点。根据《农村土地承包法》相关规定，非农户口子女原则上没有继承权。成员权与土地承包经营权存在共生关系，国家既要保证农民得到保障，又要防止一部分人重复享有该权利。根据公平原则，非农户口已经享有一定程度的社会保障，就应设置相应的规范将具有保障功能的土地承包经营权提供给其他成员。^[8]同时，建立多元筹资机制以解决我国农村社会保障基金不足的问题。政府在引入多元筹资机制的过程中，考虑到农民大多收入较低，可逐步推行集体与农户共同参与、政府预算拨款、社会保障基金投资收益以及各种形式捐款等多元筹资机制。在考虑建立社会保障体制时，除了基本的生活保障，还应注重发展性的权利，以保证地方经济的发展与农民利益的协调。农村社会保障水平的提升有赖于国家财力的大力支持。不仅考虑农民的短期利益，还要着眼于长期利益，如：养老问题、子女教育问题、医疗问题等。经济的持续发展是长远利益的根本保障，因此建立健全农村社会保障体系还要注重发展性权利的拓展，充分考虑地方经济的发展。

（三）完善农村土地的资本化制度

农村土地承包经营权是从农村集体土地所有权中分离出来的一项权利，其性质是属于农民所享有的一项用益物权，具有占有、使用、收益的权能。从物权理论上讲，农民可自由决定农村土地承包经营权的流转，亦可自由决定承包经营权的抵押，仅需报备“发包方”而无需取得“发包方”的同意。但是，由于农村土地承包经营权承载了社会保障功能，涉及到农民的生存问题，这种没有处分权的用益物权可受到来自所有权主体的控制和干预。集体经济组织作为农村集体土地的所有者，又具有一定公权力性质的职能组织，对农村土地承包经营权的流转以“同意权”予以限制是必要的。农村集体经济组织可在赋予农村承包土地利用权人在遵守土地用途、规划、利用方式和利用条件等法律规定的前提下，最大限度地自由流转和自由处置的空间。^[9]但是对农村土地承包经营权的抵押应持审慎的态度。由于集体土地所有权制是具有我国社会主义特色的重要制度，农村土地承载了大部分农民的社会保障功能，农村土地承包经营权不仅是经济意义的财产权，还是具有身份意义的成员权。如果将农村土地利用权完全解放，使之成为市场中的独立财产权，一旦出现社会整体性经济恶化，极易导致农民自身权益受损，甚至引发社会动荡。只有在对抵押权报以审慎态度的立场上，设计好后农村土地利用权制度，该权利才是一项真正独立的土地物权。

四、结语

在农村土地承包经营责任制基础上，以农村土地承包经营权资本化为突破口，推动农村经济改革确是一条可行的路径。农村土地承包经营权资本化改革具有它本身的优越性和可行性，其优越性表现在能使土地产权更明晰，利益分配更直接、合理，农业生产效益会大幅提升。但我国地域广袤，各地区经济发展和社会因素差距较大，在当前并无更好的制度被顶层设计或者农民自发地探索出来之前，可通过政府引导，坚持农村集体土地所有制、坚持农村土地用途管制等规定，在经济条件允许、客观情况相对成熟的地区鼓励农民自愿自主地实施土地资本化改革，同时建立健全相应的法律制度，调节平衡各方的利益关系。

参考文献：

[1]刘俊.土地承包经营权性质探讨[J] .现代法学,2007(2)

[2]黎翠梅.土地资本化与农村土地制度的创新[J].财经论丛,2007(1)

[3]徐刚，曾敏.浅析我国农村土地股份制改革[J].人力资源管理,2009(2)

[4]赵燕.试论我国农村土地股份制的完善[J].农业经济,2010(6)

[5]陈家泽.土地资本化的制度障碍和改革路径[J].财经科学,2003(3)

[6]吴越、吴义茂：“农地赋权及其土地承包经营权入股范式”[J].改革，2011 （2）

[7]陈红霞,梁国庆.土地承包权股份制模式研究[J].北方经贸,2011(3)

[8]常焕焕.农地股份合作制发展模式、特征及其启示[J].安徽农业科学,2012(11)