一、土地流转与农村劳动力转移的相互作用

(一)土地流转是加速农村劳动力转移的有效举措

土地流转，一般意义上是指农民将土地使用权即承包经营权通过转包、转让、租赁、入股、合作、互换等方式让出，使土地在不同的经营主体之间流通，从而实现土地资源的优化配置。随着城镇化的发展，农业与非农业产业之间的劳动生产率，收入等方面有着较大的差距。这促使农民有意识地向非农产业发展，选择进入城市或是乡镇企业寻找就业机会，导致农民投入农业生产的时间减少，造成部分土地剩余。农村劳动力的转移减弱了农民对于土地的依赖心理，因此，农民在自愿的基础上会选择以土地流转的方式避免土地的搁置与荒废。截止2013年底河南省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%，并呈现了逐年扩大的趋势。农民将自己闲置的土地转让给一些专门从事农业生产的大户或是工矿企业，一定程度上推动了土地的合理转移，促进土地向规模化发展，同时也带动和进一步促进了农村劳动力向“非农”转移。

（二）土地流转与劳动力转移的相互制约

1.  缺乏就业保障使农村劳动力转移的不彻底性阻碍土地流转

随着城镇化的发展，土地流转规模虽然在不断扩大，但由于河南省属于传统的农业大省，农民的生活习惯与传统观念并没有随着生活水平的提高而发生明显的变化，以土地作为基本生活保障的农民所占比例偏高。我们通过在全省抽样395户农户的调查发现（见图1-1），劳动力在流转过程中并不是以家庭为单位进行地流转，而是家庭中的1到2人最多3人外出打工，其余家人留在农村，而留在农村的绝大多数仍以种地为主要生活来源，这样造成土地流转速度明显小于劳动力转移速度。据统计，河南省外出打工的农村劳动力占城镇第二产业从业人员67％，其中制造业占69％，建筑业高达72％。在这些行业中，农村劳动力普遍为临时工，工作性质不稳定，收入不稳定，没有任何就业保障，这使得他们更加依赖于土地保障，宁愿使土地闲置也“不敢”完全将土地流转出去。

图1-1：家庭外出务工人数  数据来源：本课题组调查数据

2．农村转移劳动力素质偏低影响土地流转效率

我们从全省抽样1000名农村转移劳动力进行文化水平调查，调查结果如图1-2所示：目前已经转移出去的劳动力中，初中文化水平以下的为586人，占调查户的58．6％。劳动力素质偏低加之对于国家土地流转政策了解片面，在进行土地流转时更多的是出于利益的考虑。这样导致土地流转的随意性，这种随意性表现在土地流转过程中出现不签订流转合同，只进行口头协议或者找中间担保人，对双方权利义务没有明确规定，不符合相关法律政策，使得农民的合法权益得不到保证，不利于土地的规模化发展，降低了土地流转效率。

图1-2：农村转移劳动力文化水平分布   数据来源：本课题组调查数据

二、阻碍农村劳动力有效转移的瓶颈分析

（一）农村劳动力素质偏低

本组调查的1000名农村转移劳动力中仅有17％的人员接受过相关职业技术培训，获得职业证书的人更是寥寥无几，劳动力综合素质明显偏低。其中初中及以下文化程度人数占所从事第二产业和第三产业的农村转移劳动力的比重高达83%和76%。他们缺乏必要的职业技能和职业资格证书，只能从事技术要求偏低的高度可替代性工种，很难适应劳动力市场对中高层次技能水平的需求，要重地消弱了他们长期外出就业的动机。

（二）城镇就业机制不完善

1．农民工缺少应有的社会保障

目前，伴随着农村相继覆盖了新型农村合作医疗、农村最低生活保障和新型农村社会保险制度，河南省基本实现了社会保障制度全覆盖的目标，但是养老、医疗和最低生活保障存在城乡差异。据河南省民政厅发布的《关于做好2013年城乡居民最低生活保障和农村五保供养工作的通知》上表明2013年城市最低生活保障补助标准是农村的2倍。农村转移劳动力从农村转移到城市就业，由于户籍制度的限制以及城乡二元分割的社保制度，进城务工人员的农村社会保障难以与城市社会保障制度相融合，城乡流动会使他们的社会保障待遇受到损失。加之由于从事的行业和务工地点的不固定，又缺乏维权意识，使农村外出务工人员签订劳动合同和参加社保的比例都很低。不完善的社会保障制度，不能为河南省农村剩余劳动力城市生活和就业提供保障，大大减弱了农村劳动力转移的稳定性，阻碍了新型城镇化的进程。

2．农民工缺少完善的就业服务信息体系

据对全省146个县（市、区）1．37万户农村住户的抽样调查，农村劳动力转移主要靠亲戚朋友或自发盲目地转移。全省大部分县、乡没有建立劳务输出管理服务机构，有助于劳动力转移就业的长效管理机制也还没有建立起来，县乡级劳动市场基础设施建设落后、就业服务信息网络化建设滞后，导致不能用先进的技术为劳动力提供及时、准确的就业信息。另外，职业中介机构、用工信息网络不健全，对劳动力的供需无法做到合理的衔接。甚至存在“假中介”“黑中介”这种严重损害农村劳动力的机构，都严重影响了农村劳动力的有效转移。

（三）乡镇企业吸纳劳动力有限

目前，河南省的乡镇企业大多为工业化企业。但工业化乡镇企业生产由于技术含量低、附加值低、综合利用程度低、物耗高、能耗高、污染高“三低三高”问题较为突出，而带动性强、关联度高的新型制造业和信息产业发展相对薄弱。因此，造成河南省农村乡镇工业可持续发展能力弱，尤其是目前受国际国内经济形势影响，出现停滞甚至严重倒退现象，极大地削弱了吸纳农村剩余劳动力的能力。

（四）农民自主创业困难重重

尽管农民创业具有较强的潜力，但由于大部分劳动力存在知识水平不高，缺乏相应的经济、管理及法律知识，无法正确分析市场情况、解决经营中的问题，使得企业在市场中定位不准，发展规模较小，竞争能力差，优势产业不突出。另外，农民在自主创业的过程中，资金问题始终是困扰企业发展的首要问题。打工积攒的资金一般都不多，难以支撑创业需要的大笔支出， 而他们能够从金融机构得到的资金支持也有限。尽管政府设计了很多扶持农民工创业的贷款项目，鼓励农民自主创业。但在实际操作过程中，申请小额贷款程序繁琐、相关领导相互推脱、贷款条件苛刻等，使政府的优惠政策不能落到实处。

三、突破农村劳动力转移瓶颈的对策

（一）完善土地流转制度 实现土地规模化经营

在农村土地家庭联产承包责任制的基础上进一步完善土地流转制度，实行土地集约化经营是促进农村劳动力有效转移，推动新型城镇化发展的有效途径。因此完善土地流转制度首先要做到制定推进土地健康流转的支持政策。鼓励农民自主创业，对其给予专门财政扶持和项目支持，并在金融、保险、税收等方面给予特殊优惠。加大对规模种粮经营主体的补贴力度，增加对种粮户特别是受让流转土地的种粮大户的直接补贴力度，切实减轻农民的负担，调动农民对土地投入与生产的积极性。其次要在法律上进一步保障农民对土地的使用权，做到“依法治农”。建立合理的流转机制，明确流转程序，从根本上解决农民“不敢流转”的思想。在保障农村土地承包关系稳定的前提下，鼓励农民集体流转，实现土地规模化经营，促进土地资源的合理配置和现代农业的建设。

（二）健全教育培训机构 提升农民自身素质

提升农民的综合素质有利于“三化“协调发展，推动城镇化的快速发展。文化素质和技能偏低已经成为阻碍我国城镇化水平进一步提高的主要因素，河南省的表现尤为突出。对此，我们一方面要继续强化九年义务教育，并加大教育投资力度，改善基础教学设施，提升师资力量，从根本上提高农村劳动力的文化素质。另一方面，政府可以以市场需求为导向，分层次分类别地开展各种规范的农村劳动力技能培训工作：对于返乡和初次就业的农村劳动力实施以培养实际操作技能和职业素养为主要内容的、满足基本上岗要求的初级职业技能培训；对于已经转移但有意愿提升职业技能的劳动力开展相关职业技能培训，帮助其拿到职业资格证书，提高劳动力综合素质和就业能力;对于想要自主创业的农村劳动力，针对创业类型和不同阶段的需求开展多种形式的创业培训，创建全面的创业服务体系。同时要为农民创业提供政策咨询、法律援助和信息公布服务，帮助其了解市场经济规律，在市场上准确定位，帮助他们度过创业难关，实现创业收益目标，提升他们的创业激情。

（三） 规范城乡劳动力就业管理机制 

从掌握劳动力资源、提供就业信息和就业培训，到维护劳动者的合法权益方面要设立相关部门专门负责，为农民外出打工提供完善的管理与服务。政府还应组织调查小组进入农村从而比较完全地掌握农村劳动力资源及转移就业的基本情况。保证政府与农民间双向信息的流通性。此外，各地部门应积极消除农村最低生活保障与城市最低生活保障二元分化的局面，并在失业保险、医疗保险、养老保险、住房、子女就学等方面给予农民工相关优惠政策比如扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖面，将农民工纳入其，积极制定适合农民工特点的养老保险办法；建立健全住房保障体系、廉租房制度，加快廉租房和经济适用房建设，积极解决包括城农民工在内的城市低收入群众住房困难；认真落实保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育的措施等，维护农村劳动力的权益可以拉动农村劳动力转移，推动中原经济区的建设。

（四）积极发展乡镇企业 促进企业聚集化发展

乡镇企业是农村劳动力转移的重要载体。河南省城市规模小，经济不发达，为农村剩余劳动力提供的就业空间较小。在吸纳农村剩余劳动力方面，在今后相当长的一段时间内乡镇企业仍将是河南农村剩余劳动力转移的基本途径。为了最大限度地吸纳劳动力就业，乡镇企业应当以市场需求为导向，实行适度的规模经营，积极发展劳动密集型产业。政府应大力扶持劳动密集型产业的发展，在资金、项目和技术上给予必要的支持。根据河南农产品的区域优势，可以将发展农产品加工业作为再次创业的突破口，进一步增强吸纳剩余劳动力的能力。建立企业聚集区，完成“生产—加工—销售”链条式生产服务，实现节约集约发展。

（五）推进金融体制改革  促进农民自主创业

政府在鼓励农民自主创业的同时，也要大力营造良好的创业环境，为解决农民劳动力创业过程中资金短缺的问题，政府应加大下而贷款的扶持力度，尤其注意在实际操作过程中应当简化申请程序、拓宽放款渠道、提高贷款额度等方法来发挥政策对于促进劳动力创业的积极影响，可以建议以政府多出资，多方参与的农业贷款担保基金或公司，缓解农民担保难的问题。政府也可建立相关政策鼓励金融机构设立相关小额贷款优惠如降低贷款利率等使农民贷款更加容易。探索建立政府专项农业风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。同时，要向农民进行诚信宣传要开展诚信宣传，培养农民的诚信意识。建立激励与惩罚相结合的监督与考核机制，制定包括农民基本信息、贷款信息、还款信息等方面的信息评价指标，开发农民信用评分，信用查询等系统，从而降低金融机构的农村信贷成本和风险，保证市场的良性循环，为农民自主创业提供了积极，稳定的环境。

    结论：土地流转能够有效构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，有利于提高农民非农转移的稳定性与持久性，从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。但农村剩余劳动力的合理转移需要自身素质与相适的外在客观环境的有机统一，这就要求理论工作者要不断深入地进行实地研究，为政府的合理决策提供切实可行依据，为经济的高效运行提供有用指导。

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