冶红英 中国水电建设集团武威光伏发电有限公司

摘要：面对传统能源供应、使用双重安全的严峻考验，新能源和新能源产业孕育而生。新能源产业是国民经济的战略性产业，对于推动经济的增长、产业结构的调整、民生水平的提高和能源瓶颈的解决有着重要的意义。进入21世纪，我国制定并实施了诸多政策和措施加大了对新能源领域的扶持，但由于新能源产业的特点，政策和措施在实施过程中存在着一些制约，并没有体现经济驱动重要杠杆的作用。本文在分析我国新能源产业发展现状和现有政策的基础上，提出有针对性地促进我国新能源产业发展的政策建议。

关键词：新能源；新能源产业；产业发展政策

1、引言

根据科学研究和预测，传统能源（如石油、天然气、煤炭和化石燃料）从探明储量到年人均消耗都将面临着走向枯竭的境况。无论是从人类赖以生存的生态环境出发，还是从经济走可持续发展之路的高度来审视，积极发展新能源产业都具有不可忽视的作用。新能源概念首次提出，是在1978年联合国第33届大会，第148号决议中提出的。1985年，全国科学技术名词中，新能源（new energy resources）是指在新技术基础上，系统地开发利用的可再生能源，如核能、太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能、氢能等。新能源的有效发展既是整个能源供应系统的补充手段，也是环境治理和生态保护的重要措施，是人类社会可持续发展的最优能源来源，是未来产业拓展的制高点、提高竞争力的重大举措，最终促进内需的扩大、实现经济的增长。开发利用新能源已经成为国际共识，美国、英国、日本等发达已经积极和大力开发和实施新能源开发的新政策。

国务院印发的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中指出，坚持把建设“资源节约型、环境友好型”社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。从产业的角度来讲，能源是国民经济的基础产业，为经济发展和人们生活质量的提高提供不断前进的动力和必不可少的保障。从“十一五”期间开始，我国推行了多项政策和措施推进和鼓励新能源应用和发展。相关政策能够在财税、技术、国际竞争合作等诸多方面对新能源产业发展进行扶植和帮助，有效的推动了我国新能源产业的发展。但由于新能源领域的竞争，出现了“双反”调查、补贴取消等现状问题，如何应对新能源领域的国际变化，有效的对新能源产业发展政策做出内生性调整，促进我国新能源产业持续快速健康发展，是当前我国新能源产业发展亟待解决的难题。因此，本文试图从新能源发展现状入手，对中国新能源产业发展政策进行一次较为系统、深入的分析，提出促进新能源可持续使用的政策建议。

2、我国新能源开发利用的整体情况

我国的新能源资源储量大，种类丰富，具备开发利用的有利条件。近年来，在国家相关政策的大力扶持下，新能源产业的发展堪称日新月异。目前已开发出一大批实用化和商业化的装置，兴建了多个国家级实验基地。据粗略统计，为社会提供了100多万个就业机会，创造了数百亿元的经济价值。

2.1太阳能资源及利用情况

太阳能作为新能源的重要一员，正在为各个国家各个行业所重视，并吸引了越来越多的关注。可以预测到，到2020年，太阳能产业将是未来新能源产业投资的重点领域。

我国绝大部分处于温带和亚热带区域，各地的太阳辐射年总量大致在3.35×103～8.40×103MJ/m2，具有较为丰富的太阳能资源。太阳能利用包括太阳热利用和发电。目前，太阳能发电主要是光伏发电。我国光伏发电始于上个世纪70年代，2010年太阳能光伏发电总装机容量达到400万兆瓦。根据能源发展规划指出，到2020年光伏发电总装机容量将达到2100万兆瓦，系统总产值将由到3000亿元，成为能源支柱。在生产领域，光伏电池是太阳能利用的主要产品，我国经过20多年的发展，产量已经超过了日本和德国，成为世界光伏电池第一生产大国，并连续5年位居全球首位，基本上占据了全球光伏电池产业50%的份额。在销售领域，近几年来我国太阳能电池产品90%以上出口。

2.2风能资源及风电开发利用

根据有效风密度和风速的全年累计小时数衡量，我国陆地和近海风能资源总储量（理论可开发总量）为129.04亿兆瓦，实际可开发利用量估算为10.03亿兆瓦。在空间分布上，风能主要分布在西北、华北北部、东北及东南沿海地区。截至2012年底，我国风电并网装机容量达到6266万兆瓦，超过美国，跃居世界第一；陆地风电年上网电量按等效满负荷2000小时计，每年可提供 5000亿千瓦时电量，近海风电年上网电量按等效满负荷2500小时计，我国每年可提供1.8万亿千瓦时电量，合计2.3万亿千瓦时电量。超过核电，成为仅次于煤电和水电的第三大电源。预计到2020 年，并网装机容量将达到2亿兆瓦，用电成本也将大幅下降。

2.3核能及核电开发利用

上个世纪70年代开始，我国开始核电技术的研发，第一座核电站秦山工程核电站于1991年建成并网发电。经过半个世纪的发展，通过自主研发和引进、消化吸收，我国已经形成和掌握了较为完整的核电设计软件和技术标准体系，具备了自主设计压力容器、蒸汽发生器、稳压器等核电主设备的能力，逐步建立了比较完整的核燃料循环工业体系。

截止2013年底，我国在运核反应堆有15个，净装机容量达1286万兆瓦，占全球的3.43%，发电量达92.65万亿千瓦时电量，占国内发电总量的2.0%。预计到2020年在运核电装机规模将达到5800万兆瓦，在建规模将达到 3000万兆瓦，总装机规模为8800万兆瓦，占一次能源消费总量的比重将提高到 5%～6%。

3、我国新能源产业发展政策基础

3.1 我国现有新能源产业发展政策

基于新能源产业的经济生态价值和战略意义，我国政府初步制定了战略发展规划和相应的政策措施，对新能源的财政资助和政策扶持力度也在不断增加。

1995年，国家计委、国家科委、国家经贸委制定的《1996－2010年新能源和可再生能源发展纲要》，明确了要按照社会主义市场经济的要求，加快新能源和可再生能源的发展和产业建设步伐。2000年，国家经贸委资源节约与综合利用司颁布的《2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划》，系统地分析了中国新能源和可再生能源产业化发展的基础、市场开发的潜力、预期效益、制约因素和存在的问题。2007年,《中华人民共和国节约能源法（修正案）》，完善节能的基本制度，体现市场调节与政府管理的有机结合，增强法律的针对性和可操作性，健全节能标准体系和监管制度,加大政策激励力度。2009年8月,《可再生能源法修正案（草案）》，中国的可再生能源发电将全面获得政府财政补贴，可再生能源发电的上网电价管理也将进一步完善。国家设立政府基金性质的可再生能源发展基金，来源为国家财政年度安排专项资金和征收的可再生能源电价附加等。草案还对可再生能源发电全额保障性收购制度进行了细化。2013年，国务院办公厅出台了《关于加快发展节能环保产业的意见》，要求加快新能源汽车技术攻关和示范推广工作。

以上法律和规划为我国新能源产业发展提供了指导思想、明确了总体目标和工作内容。首先，明确了我国新能源产业发展的重点领域，如水电、生物质能、风电、太阳能、地热能和海洋能。其次，结合市场运作原则，提供优惠的价格政策和市场份额政策，为新能源的稳定市场需求奠定基础。第三，制定了新能源价格管理和费用补偿政策。第四，加大财政投入和税收优惠力度，促进和鼓励新能源产业和技术、设备研发和创新。这些政策和法规的影响下，我国新能源产业得到了快速的发展，风能、太阳能、生物质能等新能源均实现了高速增长。

3.2 中国新能源产业发展中的政策实施中的现实问题

这些政策和法规的影响下，我国新能源产业得到了快速的发展，风能、太阳能、生物质能等新能源均实现了高速增长。但是在一些方面还存在一些不足之处：

首先，整体布局尚待明确。新能源产业过于集中在东部等经济发达地区，导致区域产能严重过剩，而西北经济欠发达地区，产业区域发展严重失衡，导致能源紧缺。更存在一些，为追求业绩的新能源“概念”工程，不考虑地区实际情况，带来重复建设，资源浪费的窘境。新能源产业的发展需要具有宏观战略眼光，循序渐进、合理规划，对资源进行有效配置和利用。

其次，相关配套政策不足。现有的新能源政策对于能源产业的建设、发展和销售有一定的指导和规范的作用。但与之配套的新能源税收政策、补贴政策、信贷政策、价格政策和其它政策都有待新建或完善。虽然，政府已经在资金扶持、税收改革等方面为新能源发展作了很大改善，但激励效果仍显不足，实际运行中暂未形成稳定的市场需求，使新能源产业发展缺乏市场拉动。

第三，新能源相关管理缺乏统一协调。目前许多新能源工作处于多头管理，缺乏统一协调的政策体系，导致政府在新能源产业扶持上收效甚微。有关政策之间也缺少有效衔接，特别是财税、金融等政策扶持支持力度明显不足，配套的价格、管理等体制机制有待完善。

4、我国新能源产业持续发展的政策建议

4.1 遵从市场规律，转变政府观念，建立新能源可持续发展模式

地方政府为了提高政绩，通过短期的补贴和税收优惠政策在一定程度上促进了新能源企业和产业的发展，但也在一定程度上扰乱了市场的经济秩序，使市场的公平性受到侵害。十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”短期政策措施和长期政策体系的有着显著不同的特征。政府作为市场经济中“有形的手”，有责任也有义务制定符合产业发展特点的政策并且促进经济社会长远发展，但这种扶持可以由“直接扶持”变为“间接扶持”，避免企业的“寻租”行为。随着新能源市场的全球化发展，政府要加快市场化进程，营造一个公平竞争的良好环境，减少相关干预，让新能源产业在市场竞争环境中寻求可持续发展。

4.2加强决策机制与监管体制，实现对新能源产业发展的总体规划和宏观调控

政府要建立科学民主的决策机制和高效公正的监管体制。根据地方客观条件和资源情况，科学的论证和设计新能源产业的布局，因地制宜。同时，根据新能源发展的情况，合理的进行产业规划和发展决策。并且，完善新能源管理体制，加强中央和地方之间、不同政府部门之间的统筹协调，形成适当集中、分工合理、决策科学、监管有力的管理体制，强化国家对新能源发展的总体规划和宏观调控功能。

4.3 明确行业规范、评价标准和认证体系，提高整个新能源产业技术水平和产品质量

新能源产业包括多种内容，多个方面，如太阳能、地热能、风能、潮汐能、生物质能、核聚变能等，各领域有个不同的产业发展内容，这就需要在各分支能源领域建立相应的行业规范，明确行业进入机制、退出机制、年检制度等等，确保能源产业有其适用的制度标准和办事程序。现有的能源评价和认证体系并不适用于新能源产业的特点，政府应当结合新能源产业的特点，制定相应的评价标准和认证体系，确保新能源产业符合国家经济发展的需要、生态环境的要求和市场的需求，以及时调整新能源产业发展的状况，提高整个新能源产业技术水平和产品质量。

5、结论

新能源产业的快速发展为低碳经济战略的实施注入了新的内容和活力，也为解决世界能源危机和环境问题提供了重要解决方案，然而产业发展政策在一定程度上制约了新能源产业的健康和可持续发展。因此，政府要立足长远，着眼未来制定新能源产业政策，从根本上，把新能源产业纳入国家整体能源战略规划中，对新能源产业发展规律、战略目标和政策工具运行机理作尝试性的探索和积极性的发掘，实现新能源产业的协调、健康可持续发展。

参考文献

[1]牛学杰,李常洪.中国新能源产业发展战略定位、政策框架与政府角色[J].中国行政管理,2014,(3):100-103.

[2]王俊娟.新能源利用中的政策问题及思考[J].现代经济信息,2014,(11):16-16,28.

[3]李开放,任建龙.中国新能源产业发展的政策探析[J].无线互联科技,2013,(11):165-165.

[4]张伟.推动我国新能源发展的财税政策研究[J].西部财会,2014,(6):4-7.

[5]贾未军.战略性新兴产业发展的重中之重——美国的新能源产业政策对中国的启示[J].中国商贸,2013,(7):171-172.

[6]黄彬.低碳经济条件下欧美新能源政策实践与我国能源政策取向研究[J].经济视角,2013,(36):116-117,76.