潘芳 万书源 中南财经政法大学

摘要：随着中国经济体制的深化改革以及社会主义市场经济制度不断完善，中国政府根据中国国情对住房制度进行了深化、全面改革。城市中收入水平较低的人群，购房压力较大，为从根本上解决这一问题，政府推行经济型住房，自从该政策实施以来，无论是在住房制度变革、完善居民住房供与给的结构，还是消除低收入水平人群的住房问题，提高人民的整体幸福值，都拥有着不可替代的作用。该政策在具体应用过程之中，由于各方面因素的影响，导致相产生了一系列问题，主要可以归结为三点，其一是尚未构建完善的准入审核机制，造成保障目标严重错位；其二是政策连续性较差，未从宏观层面进行精准把握；其三政府关注度提升后，便增加了一份成本较大的开支，政府为减轻负担选择低标准的补贴方式，造成扶持效果不显著，住房问题解决不充分。经济型住房的施行是妥善处理低收入家庭住房问题的一条重要途径，无论是该政策的实施还是制定，均与民生住房保障存在密切关联。所以，从不同层面、不同维度对我国经济适用住房政策进行探析，找出政策实施过程中存在的问题，并在此基础之上提出相应的改善策略具有十分重要的意义与价值。

关键词：经济适用住房；住房保障政策；实施现状；改善策略；分析

一、引言

衣食住行是百姓的基本生活保障，住房问题关系到人民幸福、国家稳定，低收入人群占国民总数的很大一部分，经济型住房是现阶段解决住房问题的最恰当方式，在提升国民总体幸福指数方面扮演着重要角色，最近几年，国内各个地区的经济适用住房建设获得了较为突出的发展成果，城市住房难问题也得到妥善解决，居民的居住观念产生重大变革，在推动房地产行业持续发展、维护城市住房制度方面起到了重要作用。现阶段，中国经济适用住房政策仍处于初步发展时期，无论是其理论体系，还是实际操作均存在诸多问题，从而导致经济适用住房政策在实施过程中产生了诸多问题。在居民贫富差距越拉越大、房价直线上涨的大环境之下，对中国经济适用住房政策进行探析可以更好的处理我国中低收入家庭在住房方面所存在的一系列问题，为进一步完善中国住房保障制度提供了重要保障，是维护国家安全、稳定社会团结、实现和谐社会的重要途径。正是由于中国经济适用住房政策受到外界质疑，因此对其政策效果进行评估具有十分重要的意义，只要不断对经济适用住房政策进行完善才可以确保该政策更加合理，并实现长效执行。

二、我国经济适用住房政策的实施效果

在中国住房保障政策方面，经济适用住房制度是至关重要的构成模块，目前中国经济适用住房政策的实施效果主要可以归结为下列三个方面，具体为：

第一，进一步提高城镇住房供应数量，在住房市场供应体系之中，经济适用住房是至关重要的构成部分，发挥着进一步提高城镇住房供应数量的重要作用。自从中国彻底取消福利分房政策之后，由市场获取住房已经逐渐发展成为中国居民获取住房的重要途径。在该种时代背景之下，商品住宅市场需求急剧增加，经济适用住房不但具备显著的商品属性，同时还具有一定的保障属性，大大缓解了百姓的住房需求。

第二，经济型住房的房价与一般性住房相比价位较低，并且能够满足人们的住房需求，增加了购房者的选择，对飞速提升的房价具有叫较好的抑制作用，这类住房的增加不但进一步拓宽了住房市场供应量，并且还起到了有效降低商品房价格增速的重要作用。中国拥有14亿人口，住房供应处于短缺状态，由于住房供应逐渐趋向于市场化，住房供应市场的紧张形态再次加剧了房价快速上升的态势。由于经济适用住房使住宅供应的核心构成部分，大量价格低、质量高的经济适用住房的供应一方面降低了住宅市场的供应压力，同时还进一步降低了公众在房价降低方面的预期，有效遏制投机行为。

第三，有效提升城镇居民的居住水准，对于经济适用住房而言，其是一种非常重要的住房保障制度，发挥着进一步提升城镇人均居住水平的重要作用。在住房改革初期阶段，中国经济水平相对较低，居民的居住条件也比较差，采取何种方式才可以利用市场来进一步提升城镇中低收入家庭的居住水平是一项至关重要的问题。经济适用住房将保本微利作为基本准则，住房价格非常低，把一些中低收入家庭作为服务对象，让收入较低的城镇居民也能够买得起房子。

三、我国经济适用住房政策实施过程中的问题

（一）尚未构建完善的准入审核机制，造成保障目标严重错位

对于经济适用住房政策，中低收入家庭是十分重要的保障目标，政策实施时，由于尚未构建完善的条件审核机制，部分应该受到住房保障的家庭却没有得到相应的保护，经济宽裕、没有住房压力的家庭却享有政策扶持，这样的结果，与建立经济型住房的目的不符，没有达到保障低收入群体的初衷，之所以会出现该种状况，主要在于两方面原因，具体为：其一，地方政府对经济适用住房的购买对象进行界定的过程中，未从多个层面、多个维度调查与分析当地居民的实际住房需求以及家庭收入状况，而在经济适用住房政策实施方面也未制定一个长远发展规划。由于存在信息不对称的问题，再加上未组建专业的住房保障行政管理部门，经济型住房的申请标准不清晰，数量有限的房产资源无法满足大量的申请人群，造成符合住房标准要求的家庭不能得到保障；其二，住房保障准入制度不严格，材料审核没有确定标准，工作人员无章可循，申请人对准入制度不了解，在资料审核环节工作人员仅仅是进行书面审查，审核方式比较简单、审核流程也非常单一，若前期审核主体为了个人私利对经济适用住房资源进行不合理分配，那么将会造成审核结构与政策目标严重偏离的问题。结合现阶段住房标准施行中反应的问题，包括制定的财产申报体系不健全、准入原则不清晰，加之缺乏完善、合理的金融机制，并且未成立一个权威的组织部门对家庭经济收入进行评定，导致无法明确哪些家庭需要保障、申请家庭的经济情况如何，以上问题是影响工作开展的主要原因。

（二）政策连续性较差，未从宏观层面进行精准把握

公共政策的连续性对政策的实施效果将会产生直接影响，而施行的居民住房保障政策主要服务对象是经济水平较低，有切实住房需求的家庭，针对这类需求推行多种可供选择的房源，第一款是性价比高的住房，第二款是价格实惠的商业房产，并制定与这些房产向适应的住房政府帮扶措施，这些政策的建立是结合了土地管理政策、地方财政收入情况等，并将多种政策相关联、相参照，构成一套完备的政策服务体系。政策在施行过程中坚持连续性原则，主要是指公共政策的影响力在时间维度上存在一定的延续性，可以从两个不同层面对其延续性进行解读与分析，具体为：第一是新制定、施行的政策在运行一段时间后，工作人员便会发现政策并不完全适合这一地区或者现阶段的发展情况，需要对政策进行修改。第二是无论哪一项政策均具有特定的生命周期，既不可能随便缩减，更不可以因人为因素被延长。

针对现行的经济型住房政策来说，整个政策没有完整的框架，当案例不同时政策参考价值较低，主要体现在以下三个方面，其一是政策设计维度，经济适用住房政策主要是将落后的户籍制度作为重要基础，城市中的中低收入家庭才是其保障目标，该政策具有一定的不公平性，随着现代化进程不断推进，从农村来到城市的打工人员、因工作需要迁移的新城市居民，他们的住房问题亟待解决，但是经济适用住房政策却未将该部门人群纳入优惠范围之内；政策修改维度，在制定经济适用住房政策时，其服务对象便是中低收入家庭人员，由于覆盖范围非常广泛，导致产生了诸多新型问题，基于此，在《经济适用住房管理办法》之中，其对经济适用住房的购买对象进行了大幅度修改，即由原本的中低收入家庭直接转变为低收入家庭，并且还将廉租住房对象纳入优惠范围之内。供应对象维度，经济适用住房、廉租房在政策覆盖范围方面存在一定的“重叠”，经济收入、住房面积均可以作为评判标准，而法律法规并未对两者进行明确界定。

（三）政府部门需要承担较高的监督成本，政策补贴效益较差

政府对经济型住房施行的扶持政策主要是将申请者转化为生产者，在为他们提供政策倾斜的同时，还为他们提供一定的资金支持，帮助生产者创业，建设大量的经济型商户，降低收入较少群体的购房压力，在不影响房产销售量的情况下，生产者在经营管理过程中会创造收益，这部分资金就用于填充中低层收入的空缺，因为生产者在经营之初并未缴纳任何租金，开发商建设房产由政府直接转给生产者，中间省去的服务费便作为政府补贴交给房产开发商，节省的时间成本，为生产者创造更多效益。这种模式创造的收益显而易见，但是，施行过程中需要政府的相关部门参与，然后一直对整个过程进行监督、管理，从而保障目标可以切实享受到优惠。政府监督内容包括多个方面，如审查开发商与开发企业的资质、经营状况，验收经济适用房的质量，审核购买者的资质等，如此一来，政府的监管成本将大大提高。另外，该种间接的补贴形式尽管可以有效解决一些低收入家庭的住房问题，但在开发商利益驱动之下，补贴效益会在不同环节产生一定的效益损失。当利润固定不变的前提条件之下，开发商将会进一步提升各种名义成本，从而使实际利润率得到进一步提高，造成政府的价格管理措施直接失效。

四、进一步完善我国经济适用住房政策的基本策略

（一）优化准入与退出机制

根据当地经济发展状况，对经济型房产的申请标准、审核机制进行再次明确，然后交由非营利机构进行审核，并由新闻媒体、地方人才等多方进行全面监督。与此同时，构建合理、完善的个人收入检测体系以及家庭信用体系，对家庭存储存款、不动产等均进行实名制，从而构建存款、纳税、社会保障等多方面融为一体的家庭财产申报机制，然耨结合实际情况构建适宜购买经济适用住房资格的家庭数据库，从而对经济适用住房政策保障目标享受相应的福利与优惠。

对经济适用住房标准进行制定的过程之中，应当利用数据库筛选当地居民的具体收入状况，并切实调查居民的住房需求，然后制定经济适用住房的长期发展规划。同时，在对经济适用住房机制进行制定与完善的过程之中，应当明确经济适用住房的所有权属于“政府与个人”这一基本原则，并将政府、购买者的产权比例直接记录至《房屋所有权证》之上。同时，申请主体没有赋予可以上市的权利，必须将整理好的材料交由负责相关工作的政府人员，由政府部门进行监督与管理。专门负责经济适用住房运作的机构通过数据库对忍住群体进行实时监管，政府将一定的权力下放给管理机构，如果被保障对象的收入情况产生变动，那么管理机构可以根据实际情况收回经济适用住房，并再次分配给满足要求的城镇居民。在政府推行的购房模式下购买相应房产，经济型住房是政府和个人同时承担共同拥有，这样的方式能够对房源进行合理化分配，而且还可以控制政府在经济住房上的财政支出，政策在施行过程中要不断进行修改和完善，健全准入机制，让实惠真真切切落实到应该受帮助的家庭，尽可能避免漏洞发生，确保每一个满足条件的家庭均可以享受经济适用住房。

（二）构建监督系统，明确政府责任、规范政府行为

经济适用型住房在实际分配过程中，存在监管不利的问题，没有从思想上真正领会这项政策的重要性，工作人员不按照要求进行操办，并由此诱发一系列问题，对其本质原因进行调查，不但是在法律体系欠缺方面的问题，同时还存在缺乏监管的问题，对政策运行效果产生了重大影响。经济适用住房政策的实施是由多方面内容共同构成，如计划制定、土地供应、住房建设等，而政策运行也涉及多方，如物价、财政、土地等，其是一项涉及内容十分广泛，并且需要多方共同配合的系统性工程。

现行的经济适用型住房政策在推行中存在的一系列问题，反应出长期的公共住房保障机制已经无法适应现今的形式，住房政策矛盾激化加速了政策是改革进程。综合上面叙述，进行住房制度创新是为了适应现阶段的城市发展进程，将城市住宅商品化来创造更大的经济效益，以最低的成本来实现利益最大化，这就要求制定的政策必须同时具备社会保障因素也要具备经济价值，而在实际操作过程中社会保障性则被剥削，所占份额甚微。我国现行的机制与发达国家相比，市场成熟度明显较低，发达国家的社会保障性所占份额较高，我国的经济性所占份额较高，这与国情密切相关。两种不同的房产市场发展模式导致的是不一样的社会问题，西方国家的住房仅为了满足生活所需，我国是在满足住房需求的同时为百姓创收经济效益，提升生活水平。在这样的政策下，我国的住房逐渐向产生经济效益方面倾斜，住房的实际效能被逐渐弱化。基于此，我国的经济住房政策应该逐步完善其社会保障性，使经济型住房的公共属性更加突出，强调政府在政策施行中的主导作用，让政府真正成为政策的制定者和决定者，使经济适用型住房的作用发挥到最大。

（三）转变补贴方式，有效降低政府监督成本

第一，结合实际情况，构建合理、完善的非现金补贴政策，目前，在购买住房的过程之中需要缴纳各种税费，如土地增值锐、房产税、企业所得税等，税种非常复杂、繁琐，时常产生乱证税的问题，由于各种税费导致购房家庭需要再次承担一定的经济压力。所以，政府应当严格遵循让利于民的基本准则，结合实际情况，减免一部分税收来有效降低购房家庭的经济负担。同时,物业税开征应尽快实施,己达到缓交税收的目的,。物业税就是将以前占房价总额左右的税收,以财产税的形式分期支付。地税和其他税收的的分期支付将使住房开发成本下降,进而房价也下降,这就有利于中低收入家庭通过市场的方式购买住房,也符合我国住房保障政策的基本原则。

第二，要严格落实现金补贴政策，在对现金补贴方案进行设计的过程之中应当综合多方方面因素进行考虑，其可以通过下面三种方式获取现金补贴，其一是中央与地方共同拨款；其二是政府利用城市经营的形式，为中低收入家庭创收；其三是根据实际情况将之前未建成的经济适用住房，且未来不会再进行建设的土地进行拍卖处理，然后将所获取的资金直接直接补贴给中低收入家庭。同时，利用发放购房补贴卷的方式直接替代现金补贴，采取记名制的方式，确保实现专款专用。对于收入不同的家庭，采取阶梯式补贴，即严格遵循收入高的补贴地、收入低的补贴高的基本准则。另外，积极推行一次性补贴方式，并辅之年补贴，一次性补贴能够妥善解决低收入家庭在买房过程中的资金难题，确保补贴资金可以落实到低收入家庭手中，若低收入家庭的经济水平有所改善，那么政府部门应当减少补贴或者停止补贴，从而节约总体成本。

五、结语

目前，中国房地产行业、社会经济保持同步发展的态势，但是房价直线上升的态势与国民经济收入之间的差距日益增大，造成中低收入阶层无法市场上获取与自身经济水平相符的房产。经济适用住房制度作为方向正确，并且逐步完善的一种住房保障机制，其对推动中国房地产市场的发展具有重要作用，结合实际情况，通过合理化的方式完善与优化中国经济适用住房制度，并改善其实施效果是妥善处理中低收入阶层住房难问题的重要途径。

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