李志刚  准格尔旗国家税务局

摘要：跨地区税收转移会导致税收收入归属和税收来源不一致，造成税收在地区间分配的不合理等问题，本文针对跨地区税收转移中涉及增值税和企业所得税的主要问题进行了探讨。

关键词：跨地区税收转移  外出经营活动税收管理证明  税收环境   总分支机构

跨地区税收转移是指税收收入归属与税收来源不一致，税收与税源相背离的现象。按照成因分类，一类是现行的税收相关法律法规和政策规定形成的税收转移，另一种是跨地区从事生产经营活动的纳税人未按国家税收法律法规规定的纳税地点履行纳税义务形成的税收转移。跨地区税收转移所涵盖的主体税种和问题范围较广，本文只针对跨地区税收转移涉及增值税和企业所得税的主要问题做一简要探讨：

一、跨地区税收转移现状和存在的主要问题

跨地区税收转移既有宏观方面，又有微观方面，表现形式多样。

1、随着我国市场经济的不断深化，企业为实现资源配置最优化和利润最大化，自主选择机构地址和机构设置方式。特别是企业以集团模式跨区域经营经济形式快速发展，企业在一个地区成立总公司（总机构），同时在其他地区设立分公司（分支机构）、生产车间、营销机构； 或者公司注册在一个地区，而实际生产经营和劳务发生地却分属于另一地区或其他几个地区。按照现行税法规定，诸如企业所得税绝大部分在总机构所在地缴纳。公司具体生产经营、销售或实际劳务发生地均为该公司提供公共产品和公共服务发生了财政支出，当地政府却不能分享与之相对应的税收收入。税收收入归属和税收来源的不一致，造成税收在地区间分配的不合理，由此伴生出来地区间财政收入差距不断拉大和经济发展的不平衡。

2、有的地区政府部门和税务部门为了增加当地税收收入，不完全遵循税收法律法规有关纳税地点规定，强制要求跨地区从事生产经营活动的纳税人结算时提供当地税务部门提供的发票，纳税人为了便利结算收入，选择在结算地开票纳税，造成了跨地区税收转移。

3、跨地区从事生产经营活动的纳税人利用有的税务部门对外出经营活动税收管理证明开具、审核、报验的管理和操作不规范，外出经营活动税收管理证明没有起到应有的作用，以及对跨地区从事生产经营活动监管不严这一征管薄弱环节，人为选择纳税地点，特别是结算方不需要提供发票的纳税人，逃避纳税义务，造成税收收入有的转移，有的税源直接流失。

4、企业挂靠、承包经营模式多样化，使得跨地区从事生产经营活动行为复杂化，相关工商管理、税收管理、会计管理等规定相对滞后，增加了税收征管难度，造成跨地区从事生产经营活动的纳税人的税收转移。如2016年5月1日全面推开营改增试点之后，营改增之前跨地区提供销售服务的企业，因被挂靠资质的外地企业只收取挂靠费，企业从事的生产经营活动、财务核算和被挂靠企业几乎没有关联，也无外出经营活动税收管理证明，按现行税收规定在当地预交税之后，无法到所挂靠企业开具发票，纳税人为取得结算发票，极有可能选择哪里给提供发票就在哪里纳税。

二、跨地区税收转移的成因分析

1、从税收的角度讲，汇总合并纳税体制在本身就形成了部分税收的跨地区转移。集团总部经济的组织形式有总分公司型与母子公司型两种。税务处理上表现为汇总纳税与合并纳税两种方式。影响总部税收贡献的主要是增值税、企业所得税，征管中对纳税地点都有特殊规定。如《增值税暂行条例》及其《细则》规定总分支机构不在同一县(市)的，应分别向各自所在地主管税务机关申报纳税；经国家税务总局或其授权的税务机关批准，也可由总机构汇总向总机构所在地主管税务机关申报纳税。同时规定经批准后全国很多子公司的应税所得被总公司汇总就地缴纳。企业汇总与合并纳税后分支机构所在地税务机关无税可征，某种程度上会弱化税务管理，很可能导致纳税人少缴税甚至不缴税。

2、现行税制包含税收转移因素。如现行流转税是可转嫁税，最终由消费者负担。如果商品的生产和消费发生在不同区域，就会产生税收由消费地向生产地或销售地转移。欠发达地区是商品输入和消费地，居民购买商品负担了增值税，税收却由生产地或销售地获得。

3、对于跨地区从事生产经营活动的纳税人的征收管理，征管法及实施细则在税务登记管理方面规定从事生产、经营的纳税人到外县（市）临时从事生产、经营活动的，应当在外出生产经营以前，持税务登记证副本和所在地税务机关填开的外出经营活动税收管理证明，向营业地税务机关报验登记，接受税务管理。从事生产、经营的纳税人外出经营，在同一地累计超过180天的，应当在营业地办理税务登记手续。 税务机关按照一地一证的原则，发放《外管证》，《外管证》的有效期限一般为30日，最长不得超过180天。纳税人外出经营活动结束，应当向经营地税务机关填报《外出经营活动情况申报表》，并结清税款、缴销发票。纳税人应当在《外管证》有效期届满后10日内，持《外管证》回原税务登记地税务机关办理《外管证》缴销手续。而在实际生产经营活动中，有的纳税人到外地从事生产经营并没有开具《外管证》，因此也不存在向营业地税务机关报验登记，接受税务管理。营改增之前，如果接收劳务方需要结算发票，纳税人在营业地税务机关窗口代开发票纳税，或者直接在营业地挂靠一个本地企业开票。如果购货、接收劳务方购进时在货款中扣除了税费，或者只论价格不管税费和发票，那外来从事销售或者提供劳务者极有可能逃避纳税。这样既会出现税收转移，也会出现税源流失。同时跨地区从事生产经营活动纳税人有的行业开展业务经营，订立合同普遍存在关系网、人情网、地域网等因素，有资质的企业拿不上订单，能拿订单的企业又没有资质。企业挂靠、承包、分包、转包种类繁多，乱象丛生。纳税人对外出经营的关联企业按征管法要求准确及时上报有关资料和信息的并不多。征管实践当中，无论是外出从事生产经营的企业，还是外来的从事生产经营企业，生产经营活动流动性大、隐蔽性强，税务部门征管成本和难度非常大。

    4、现行税收政策对跨地区从事生产经营活动的纳税人发票开具方面规定外省（自治区、直辖市）纳税人来本辖区临时从事经营活动的，原则上应当按照《税务登记管理办法》的规定，持《外出经营活动税收管理证明》，向经营地税务机关办理报验登记，领取发票自行开具；确因业务量小、开票频度低的，可以申请经营地税务机关代开。小额标准由省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局确定。此规定中的“业务量小、开票频度”语焉不详，概念表述模糊，准确性值得商榷。各地虽然分别确定了不同的小额标准，但可行性较差，操作起来易出现人为因素，特别是对企业所得税的征收有的按综合征收率预征，一方面征收率准确性值得推敲，另一方面预征税款和企业所得税年度汇算清缴应缴税款基本脱节。有的地区税务部门重征收轻管理，征收过程中征管、税政、发票管理的具体规定衔接不到位，造成同样的跨地区从事生产经营业务征管在各地不同税务部门执行不一。

三、跨地区税收转移问题解决途径和措施

    跨地区税收转移造成一些外来和外出生产经营比较集地区的税收收入和财政收入的不合理和不平衡，影响了税源地的税收收入和地方财政利益。税源地政府为企业的经营发展提供了必需的公共产品和服务，却不能通过行使足够的征税权获取相应的税收，甚至还要为环境污染“买单”。跨地区从事生产经营活动的税收转移又违反了税收法律法规和政策，扰乱了税收秩序，也给纳税意识不强的纳税人有了可乘之机。为了加强税收征管，堵塞漏洞，必须加强跨地区税收管理，杜绝跨地区税收转移现象。国家政府和税务部门要逐步建立以税源地税收管辖为主的税收制度。在设计税收制度和征管措施时，应首先考虑税源地的税收收益，在此基础上税源地再参与深加工等环节的收益分配，促进统一市场的建立，实现在同一经营上总部经济企业与当地同类企业之间的税负公平。

    1、完善现行税收法规和规章制度。企业在设立分支机构时，当总公司盈利，分支机构可能亏损时，会选择总分公司模式。因为税法规定，分公司的亏损可以由总公司的利润弥补；子公司的亏损只能由以后年度实现的利润弥补，总公司不能弥补子公司的亏损。当总机构亏损，分支机构可能盈利时，会选择母子公司模式。子公司不需要承担母公司的亏损，总公司还可以把优良资产转移给子公司。其次是享受税收优惠的情况，当总机构享受税收优惠而分支机构不享受时，会选择总分公司模式，使分支机构也享受优惠待遇。如果分公司所在地有税收优惠政策的，则会在分公司盈利后变更为子公司，享受税收优惠政策。因此，在进行相关税收法规、规章制度的修订时要充分考虑这些因素，规范和避免纳税人跨地区税收转移。

    2、清理整顿各地税收优惠政策。为了吸引企业集团总部的进驻，不少地方政府出台了许多优惠政策，涉及到矿产资源配置、土地出让金返还、贷款利息补贴、税收财政返还等诸多方面。各级政府和税务部门应注重涉税政策定期与不定期的清理检查，加大督察督办和追究问责力度，并将地方政府出台的涉税政策和变相财政返补的政策置于公众监督之下，减少区域间税收政策差异和执行差异。

    3、有针对性地制定和实施跨地区税收转移征管措施。如有的税务部门对集团经营企业注册地的涉税资料还主要依赖于企业提供的辅助资料，因其核算体系相对复杂，跨地区税收分配相关资料的透明度不高，造成基层税务部门征管不到位，有些地区仍存在着到总部协调税收分配的现象。对应的省市级税源管理机构要抽调总分机构税源地税务机关的业务骨干参与，适时组织对企业集团税收的联合审计和税收评估。通过对跨地区经营企业集团总分机构财务核算和业务管理等进行准确复核和动态分析，进而达到防控税收风险和合理分配税收的目的。

    4、税务部门要注重总分机构所在地税务部门之间沟通交流机制的建立，利用“金税三期”纳税平台，及时公告总分机构的重大经营事项、纳税情况以及关联企业交易的定价等信息，畅通沟通渠道和信息传递机制，以便相互全面了解企业经营与税收管理的动态信息。税务部门要加强对外出经营活动税收管理证明开具、审核、报验的管理和操作，对外出经营活动税收管理证明的真实性、时效性形成监督机制，尽早实现企业外出经营活动税收管理全国联网登记查询，同步纳入企业税务信息税收管理系统。对于纳税人要不断加强税法宣传，增强纳税意识，提高税收法律法规政策遵从度。加强国、地税部门征管配合，健全协作机制，另一方面税务系统业务部门之间在制定和执行相关政策的过程中，要顾全大局，相互沟通，防止令出多门，形成征管合力，杜绝重视组织收入，轻视税收管理的现象。

    总之，通过以上诸项措施，逐步解决跨地区税收转移问题，消除跨地区税收转移问题给地区经济发展和税收征管带来的不利影响，创造公平公正的税收环境，保护税源地的财政利益，实现公共服务均等化，促进经济社会协调可持续发展。

参考文献：

[1]齐宝云,王道树.中国税收收入区域差异的实证分析[J].涉外税务,2004(12) : 21 -25

[2]靳万军.关于区域税收与税源背离问题的初步思考[J].税务研究,2007 (1) : 26 -32。

[3]尹志勇,杨兴.构建和谐社会的公共财政研究[J].西安财经学院学报,2008, 21 (1) : 67 -69 .