王谢勇   金光辉    大连大学

基金项目：大连市科技计划基金项目《大连市国家自主创新示范区“一区多园、多点”发展模式及绩效评价》（编号：2020JJ27FZ119）

摘要：政策协同是解决政府面临的复杂性问题、消除部门分化改革负面影响、提高政策实现效率、实现不同部门共同目标和推动经济社会可持续、高质量发展的有效途径。本文主要从政策协同的方向、政策协同的必要性、政策协同的效果和政策协同的实现路径4个方面进行了相关文献分析梳理，研究表明我国政策协同研究在关于政策协同理论研究、基于自身规律研究政策协同、政协协同负效应、政策协同机制研究以及政策协同定量化研究等方面还有待进一步丰富与完善。

关键词：政策协同；协同理论；研究现状；总体评价

一、引言

近年来，随着世界各国之间的不断融合发展和当代国家治理问题的日益复杂化，政府政策制定和运行环境日益复杂化，各国联合应对如金融危机、全球变暖、国际安全等全球问题的需要不断上升，同时由于政策网络化格局在我国政府中的不同主体、不同地域、不同层级、不同部门之间逐渐显现，今年年初以来爆发的新冠疫情防控更是凸显出了我国各地的各种政策体系渐成但碎片化的问题，使得国内越来越多的学者再次开始重视协同理论在政策分析、制定和实施过程中应用。

本文通过检索中国学术期刊网络出版总库，将关键词设为“政策协同”，检索对象的期刊级别限定为“核心期刊和CSSCI”，将文献检索时间限定为2009年至2020年期间，共搜到155篇文章，最后结合文章内容和时代发展新形势，从多维度对其中40余篇代表性文献加以分析总结，以期为之后研究提供理论借鉴与方向。

二、    政策协同研究进展

尽管政策协同的内容和方式错综复杂，但在对政策协同已有研究成果进行梳理和总结后发现，目前国内外学者对于政策协同的研究主要聚焦于摸索政策协同的方向、讨论政策协同的必要性、分析政策协同的效果和探讨政策协同的实现路径等几个方面。

（一）政策协同的方向研究

通过对政策协同方向的相关文献分析得出，目前学者们主要从政策协同研究对象和政策协同研究方法两个角度来探究其研究方向。

1.政策协同研究对象选择

在政策协同研究对象的选择方面，学者们主要将研究对象的选取聚焦在科技创新、环保、产业发展、财政和金融等方面的政策上，如王德庄等[1]从数据的生命周期理论出发，分阶段梳理了科学数据开放政策群与个人数据保护政策群之间的政策协同测算要点，从而分析了当前两类政策群之间的政策协同情况；李靖华等[2]对相关政策赋值量化，分析了我国流通产业创新政策的内部协同情况；凌媛媛等[3]以政策文本和现实为分析依据，从时间、纵向和不同类型政策工具的角度分析了张江高新区政策协同的现状；裴中阳等[4]以山西省2003－2018年期间医药产业创新相关政策为研究对象，从政策效力、政策措施和政策目标三个维度出发进行量化研究，分析其政策效力变化及协同度。

2.政策协同研究方法选择

在政策协同的研究方法的选择方面，我国政策协同相关文献的研究方法主要分为定性研究和定量研究两种，其中定量研究又有政策协同度测度模型、政策分析模型、内容分析法以及文本量化分析等方法及模型。

（1）协同度测度模型。樊霞等[5]通过构建长三角和珠三角创新政策协同度测度模型，对两区域创新政策展开量化评价与横向比较；张娜等[6]通过构建协同测度模型，深入分析了我国公共信息资源开放政策的政策效力及政策工具协同演变过程。

（2）政策分析模型。李雪伟等[7]将政策分析模型与文本量化方法相结合，根据政策量化标准对京津冀三地的省级"十三五"专项规划进行指标评分和数据分析，最终得出京津冀地区政策协同的协同状况。

（3）内容分析法。汪涛等[8]通过构建基于政策文本编码的内容分析法，分析了2006～2012年间的科技创新政策之间的协同情况，发现该政策群内衔接度较好、互补性良好，但也存在需求面政策缺失等问题。

（4）文本量化方法。杨晨等[9]将政策协同解构为政策主体、政策目标、政策措施三位一体的协同，并制定政策协同量化标准手册；梅菁等[10]通过建立政策量化标准对我国1987～2016年公布的资源环境审计政策进行量化研究，发现随着时间推移我国政策目标和政策措施的协同状况逐渐改善。

基于已有的评价政策协同研究方向的相关研究，可以有效分析出我国学者对于国内不同方面政策内部相互协同的关注点和着重点在科技创新、环保、产业、财政和金融等方面的政策上，不仅仅是因为这些方面的政策的相互协同状况良好与否对于我国经济社会的建设有着举足轻重的影响，也是因为这些方面的政策的协同在我国政策体系的整体建设下具有全局性地位，同时可以有效掌握针对我国政策内部的协同状况研究的前沿的方法和模型，从而更加有助于找出当下我国政策协同方面的问题与不足和有效避免政策协同的失败。

（二）政策协同的必要性研究

对于当前时代发展背景下是否有必要进行政策协同研究，目前国内外学者们主要从国内政策协同和国际政策协同两个角度来讨论其必要性。

1.国内政策协同的必要性研究

在国内政策协同的必要性研究方面，学者们主要以生态治理、脱贫攻坚、知识产权保护等政策间的协同为着力点来强调当下政策协同的必要性。如鄞益奋[11]认为政府治理失败的原因可能归咎于政府在政策制定和执行过程中忽视了不同政策之间的协同关系，强调政府在政策的制定和执行过程中应加强不同政策部门间的协同；张国兴等[12]认为过量地强调节能减排单一政策是不利的，有必要进行节能减排政策与其他政策的协同组合，从而使政策层面上产生良好的协同效应来推动节能减排；刘华等[13]发现我国技术转移政策之间的冲突与效能抵消造成政策系统整体效能偏低，有必要加强政策间在目标和功能上的协同；肖芬蓉等[14]在长江经济带生态环境治理政策量化研究中强调通过构建区域政策协同机制来更好地开展生态环境治理；章文光[15]强调为保证实施脱贫攻坚、乡村振兴政策效果，精准扶贫各项政策措施需逐步转向注重政策协同等。

2.国际政策协同的必要性研究

在国际政策协同的必要性研究方面，学者们主要聚焦于时代发展下诸多全球化相关问题，从宏观层次不同角度切入，对国际政策之间协同的必要性加以论述。如Pollitt[16]强调不同政府间以及政府政策只有在现存的政府结构和政策工具的基础上加强各方面的政策协同才能应对诸如环境、贸易、竞争等时代新问题；Barrell[17]等研究发现不同国家间的金融政策协同对于降低经济波动有着积极的作用，但实施困难；张婷等[18]强调我国必须通过加强知识产权保护政策的国际协调来为我国新兴的自主知识产权丰富的技术型成长企业提供政策保障；夏林[19]强调要尽可能地发挥各国政府在不同经济主体政策之间的协调作用来推动战略性新兴产业发展的技术-经济范式转换；Finus[20]强调各国政府只有加强不同国家间的政策协同才能有效应对全球气候变化等问题等。

通过上述研究不难发现，目前国内外学者们均承认随着各国之间联系的紧密性不断提高，为更为有效地解决社会中存在于各方面、各层次的诸多复杂性问题，实现国内与国际政策协同是必要的。在现实中，国内政策协同已在一些领域取得一定程度上的进展和成果，如我国设立的国家食品安全委员会、国务院安全生产委员会等。

（三）政策协同的效应研究

效应是衡量投入产出收益大小的变量，政策协同作用是否相较单一的政策实施具有更大的效应、不同政策间协同效应是否也有所差异是当前学者们较为关注的研究热点。通过对检索到的国内外相关文献进行梳理得出，现有研究主要从政策协同的正效应和负效应两个角度对政策协同效应进行分析。

1.政策协同正效应研究

在政策协同正效应研究方面，Kampas[21]发现农业政策和水政策的协同结果均比这两种单一政策更有利于促进农业耗水量的节约；Evers[22]发现两个新型国家间金融政策协同有利于提高每个国家收益，但其收益非常低；张晓杰[23]发现将碎片化的构建新型城镇化与基本公共服务均等化的政策整合协同，可以使城乡社会结构调整等协同效应达到理想状态；刘力等[24]认为“泛珠三角”区域合作和广东“双转移”两者在交集领域与重叠空间会形成政策协同效应；魏玮等[25]发现了绿色信贷和环保财政政策在促进产业升级方面存在显著协同效应；权泉[26]通过政策措施和政策目标两个角度，检验了我国商贸流通业的政策协同效果；郭净等[27]通过构建双重差分模型对单独的产业政策以及产业政策与财政、金融、货币政策协同对中小企业创新绩效的效应差异进行了分析。此外，还有学者对不同节能减排政策措施和目标协同效应[28]、政策协同对大气污染治理效率影响[29]以及贫困地区财政政策协同效应[30]等方面进行了研究。

2.政策协同负效应研究

部分学者将研究视线从对政策协同正效应的测算转移到了对政策协同过程中是否存在负效应的考量上来。在有关政策协同负效应研究方面，仲为国等[31]通过对创新政策进行量化，发现引进外资和创新协同一定程度上削弱了新产品产出率，同时人事与行政措施协同对专利授予具有显著负效应；李辉[32]认为协同效应有正负之分，在政策协同的实践过程中，可能会由于政府行为复杂、政府体制弊端等原因而失败；郭本海[33]通过对比 2011年前后的产业政策措施实施状况，发现光伏产业政策措施协同并非越强越好，不同政策措施协同对产业绩效影响具有方向性差异；朱光喜[34]强调原有的政策协同存在负面作用以及与新的政策环境和政策目标不匹配，导致了政策反协同。

通过上述文献梳理不难发现，在不同的条件下不同政策之间的协同对于不同政策目标的效果也是各有不同，这要求我们不仅要做好顶层设计，也需要具体问题具体分析，根据制定的具体化政策目标，结合地域所拥有的条件环境，因地制宜，对有关政策多方面进行不同程度上的协同，以推动政策目标的有效实现。

（四）政策协同的实现路径研究

政策协同是中国特色社会主义新时代背景下实现区域经济高质量发展的必经之路，各区域、各行业内做到政策协同的具体落实尤为重要。目前学者们对于政策协同的实现路径问题主要从如何推动和完善当下政策协同这个方面进行了相关研究。沈苏燕等[35]从提高政策关联度、加强政策互补等角度提出了促进我国农民养老保障政策系统协同的建议；李晓峰等[36]强调从健全大学生就业社会保障制度、健全大学生自主就业激励政策等方面来提高我国大学生就业政策协同的有效性；郭淑芬等[37]建议通过加强战略性、系统性建设和强化科技成果转化等相关政策的制定来推动山西省文化产业创新政策协同；曹堂哲等[38]则以PPP政策为研究对象，建议从提高PPP政策的环境匹配度、加强部门间协同、平衡政策工具的使用比例等方面来提升政策协同效应；王洛忠等[39]强调我国新能源汽车产业政策面临协同失灵困境，需要从政府转变治理理念、培育协同文化、重新定位政府角色等方面进行政策协同优化；杨晨等[40]认为知识产权政策协同失灵源于政策制定主体认知理念误区等深层问题，建议通过创建区域知识产权政策协同运行机制以发挥政策协同效能；姜鑫等[41]认为应借鉴国外先进经验，推动国内资助机构制定的科学数据开放政策和新出台的个人数据保护法产生协同效应。

三、政策协同研究总体评价

学者们在政策协同的内涵、方向、必要性、效应和实现路径等方面均进行了相关研究，并呈现如下特点：

（一）政策协同概念边界模糊，理论研究有待加强

    一方面，国内外学者们虽然都从不同的研究视角对政策协同的概念进行了界定，但是由于“政策协同”这一概念的边界界定还是缺乏相关的完整的系统基础理论支撑，直接结果就是政策协同概念边界依旧模糊。另一方面，由于政策协同是一个新兴的研究主题，关于政策协同的研究还不够深入和系统化，且现有研究多聚焦具体应用研究，基础理论研究较少，理论研究有待加强。

（二）研究视角聚焦于各个子系统为主，整体系统视角下政策协同研究有待加强

现有研究内容大体上以将研究视角聚焦于各个政策子系统上为主，就不同地区不同行业内的相关联政策之间的协同进行研究。这些研究虽为部分政策间的协同有一定程度的促进作用，也给整体政策系统视角下的政策协同提供了一定的理论基础，但是人类社会归根结底是一个整体，很多问题是相互关联、相互影响的，在一个整体系统框架下结合协同理论的本质内涵来研究各种政策要素的融合协同问题，从而基于这些研究给出的清晰且完整的政策协同的内在规律和运行机理来进行政策协同问题的研究是政策协同这一概念中的应有之义。

（三）研究范围覆盖不全面，政策协同负效应相关研究有待加强

目前国内外学者们虽然已经从上述的不同角度探讨了政策协同相关问题，但存在研究对象政策覆盖不全、政策协同负效应研究相对较少、政策协同的具体实施步骤和方式匮乏以及不同方面的政策协同的最佳协同程度的实践总结与分析不足等方面的问题，因此在我国跨区域政策协同的后续研究中，应该扩大研究覆盖面，更多强调结合实际来设计不同政策进行协同的具体模式和实施步骤，并对如何避免政策协同负效应和失败等进行探讨。

（四）研究方法定性分析较多，定量研究有待加强

由于协同度表示的是要素间关系紧密程度的变量，而政策是文本化的，在研究政策协同的过程中，不易对政策的协同度进行量化处理。目前关于政策协同的研究主要对政策协同的内涵、政策协同的必要性、政策协同的效果和政策协同的实现进行了大量的定性分析研究，定量研究相对较少，且已有的定量研究没有一个统一的量化标准，因此需要就政策协同水平测度、政策协同机制设计与政策协同动态演进等方面，尝试制定统一的量化标准，结合政策文本量化处理、构建政策协同评价指标等量化方法对我国政策协同问题进行进一步深入研究。

四、政策协同研究展望

经过上面的文献梳理可以了解到，当前学者们在政策协同的内涵、方向、必要性、效应和实现等方面均进行了一定程度上的相关研究，并取得了一些进展，但同时也发现存在政策协同概念边界模糊、政策协同效率水平较低、政策协同实施阻滞、政策协同方法局限等不足。除上文提出的研究问题外，在未来研究可以在以下几个方面展开：

首先，从系统论的分析视角出发，研究系统视角下的政策协同问题。从区域内的各主体的政策协同到跨越行政区域的各主体之间的政策协同，这可能是各主体之间线性协同关系向非线性协同关系的一个转变，各区域政策之间的作用路径和机制将会是一个复杂的网状结构，因此通过结合协同理论的本质内涵，在一个系统框架下研究各种政策要素的融合协同问题，从而给出清晰且完整的政策协同的内在规律和运行机理，对于下一步政策协同相关问题研究具有重要意义。

其次，政策协同平台的构建，主要包括平台功能界定、运行机制以及针对不同方面的政策协同子平台构建等的研究。参照世界上已有的跨区域的政策协同组织在促进地方政策协同方面的积极作用，并结合我国的实际国情搭建相适应的跨区域政策协同平台，同时，借助国内虚拟技术和信息技术以及地方已有的虚拟平台的发展，从宏观到微观、从上到下地推动跨区域虚拟政策协同平台的构建与完善，同时以协调各方利益和有效发挥协同优势为出发点探究协同平台的运行机制。

再次，现有研究大都停留通过在静态层面上的分析对政策协同的必要性、政策协同效果以及政策协同现状等方面进行探讨，缺少对政策协同的动态演进方面的探讨研究，应更多地综合运用政策文本量化、内容分析法、政策协同定量评价指标以及构建复合协同度函数等方法对某领域内的多产业大样本政策协同按照时间线、空间线的变动进行实证分析和动态演变分析，从而更全面地对政策协同的研究内容进行补充和完善。

最后，在对各政府部门之间的政策协同的研究之外，未来研究内容中也应该更多地考虑政策协同可能带来的人文福祉，即研究政策协同在帮助解决如疫情防控、疾病、自然灾害、贫困等全球治理问题方面的可能具有的效益。同时，对在政策协同实施和落实过程中的非政府组织和人民群众参与度问题的相关研究和这一方面具体的政策协同参与路径构建研究，也是未来研究可以探讨的地方。

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