王媛 安徽工商职业学院经济贸易学院  

基金项目：安徽省哲学社会科学规划课题“新冠疫情医学隔离中公共利益与个人利益冲突的帕累托改进”（AHSK02020D11）阶段性成果

摘要：美国新冠疫情时期企业年金（含职业年金，下同）及个人退休账户调整政策的主要是开源与节流。开源：首先扩大企业年金的覆盖面，雇主为员工自动注册参保、允许低收入者和临时工参保；其次放宽缴费的上限额度。节流主要是推迟首次养老金提款的年龄。另外，在企业年金公平性方面也有一定改进。拜登上台后的2021年企业年金政策主要是挽救濒临破产的养老金计划，并放宽计划是否处于危机状态的考核指标。总之，美国联邦政府在2020年和2021年出台的企业年金政策，有可借鉴经验也有不足。

关键词：新冠疫情；企业年金；政策调整；评析

新冠疫情在美国蔓延不止，对美国经济和企业年金等造成严重损失。这使得美国两届总统不得不对企业年金进行大幅度的改革和援助。

一、 美国新冠疫情及其对经济的影响

截止到2021年11月，美国累计新冠患者人数及死亡人数高居全球首位，新冠疫情阻碍了经济发展。因疫情影响，2020年美国经济增长严重下挫。根据国际货币基金组织的数据，2020年美国GDP增长率为-3.5%，世界平均为-3.3%。在这种经济状况下，美国失业率居高不下。据投资银行高盛2020年5月14日公布的报告，受新冠疫情影响，美国失业率最高时飙升至25%，相当于20世纪30年代美国经济大萧条时的最高失业率。

同时，联邦政府为了刺激经济，美联储不断降低市场利率，导致养老基金投资处于尴尬的地步：利率降低造成养老金负债激增，同时导致养老基金投资者由固定收益和负债驱动型投资转向股票等风险性增高的投资，养老金缺口有加剧扩大的可能。如果劳动力市场没有明显恢复的话，可能会有越来越多的美国人选择提早支取养老金。有关机构在2020年8月进行的最新一项调研数据显示，新冠危机导致至少有四分之一的美国人将被迫推迟他们的退休计划。本轮危机之前，美国的公共养老金缺口就已经高达1.35万亿美元，呈逐年加速扩大趋势（魏天谌，2020）。

二、 美国政府在2020、2021年对企业年金及个人退休账户政策的调整

美国的养老保险制度比较复杂，第二层次的养老保险制度即广义上的美国企业年金，不仅包括企业建立的企业年金，如401（k），也包括联邦政府公务员的节俭储蓄计划（Thrift Savings Plan，TSP）、社会团体建立的职业年金，如403（b）、457（b）。第三层次个人养老金包括个人退休账户（Individual retirement Account，IRA）、奥基计划（Keoth Plan）、罗斯计划（Roth Plan）等。因为第二层次养老保险计划参与人可以加入第三层次养老金计划，且第二层次养老金可以转换到第三层次个人账户。因此，美国联邦政府对第二层次计划进行调整时，也必须对第三层次计划进行协调性调整。

（一）  联邦政府2020年对企业年金及个人退休账户政策的调整

美国联邦政府对美国企业年金政策的调整：一是针对美国企业年金制度本身问题，进行大幅调整；二是应对新冠疫情对企业年金制度的冲击的调整。另还有涉及到美国养老基金到中国大陆投资问题的调整。

1. 针对美国企业年金制度本身问题的调整

为了鼓励退休金储蓄，促进美国企业年金计划（401K）和个人退休金计划（IRA）等养老金计划的快速发展，2019年底美国通过“加强退休法案”。此法案是美国企业年金制度2006年以来最深刻的一次改革，其核心内容有：

（1）在401(k)中增加年金保险选项

该法案允许雇主在401(k)计划中，将年金保险作为投资选择。这就把雇主负有的信托责任转移给出售年金保险的金融保险公司。这项投资选择给了不会投资的参与者福利，为参与人带来新的养老选择。同时，该法案允许跳槽或退休的员工将其年金转移到另一个企业的企业年金或个人退休账户中，无需缴纳退保费，提高了年金投资的便利性，增强了计划者的退休保障。

（2）提高最迟提款养老金的年龄要求和增加缴费年龄

退休账户原有规定是，IRA和401K账户达到59.5岁后，可逐年提取养老金，最迟在70.5岁后第一个4月1日前，必须提取第一笔养老金，此后再逐年提取，每年有最低取款额的限制。59.5岁之前提取，税务局将对提取金额罚款10%。新法案把强制取钱最迟开始年龄提高到72岁。同时，该法案废除传统IRA账户的最大存款年龄限制70.5岁，个人退休账户持有人可以终身缴款。

（3）IRA账户金额必须10年内取完，不允许“延伸IRA”（Stretch IRA）

所有70岁以下有收入者，无论是否参加了其他养老保险计划，都可以向国内税务局申请开设个人退休账户（IRA）。而“延伸IRA”是退休者的后代继承大额账户的一个最有利的方式之一。此前，IRA可在退休者去世后，被后代人无限期继承，IRA的税收优势可形成无限财富循环和传承。新法案对于退休者在2019年12月31日之后死亡的账户，不允许“延伸IRA”的条款，终止了IRA税收优势的无限财富循环和传承。

（4）鼓励雇主开设“自动加入”退休计划

新法案鼓励雇主为员工开设“自动加入”的退休计划。雇主自动将雇员工资一定百分比金额存入雇员选择的退休账户，无需雇员自己注册，雇主可以得到相应的税收减免。这一条款有助于员工形成养老储蓄的习惯。

    （5）扩大参保范围、增加参保人员

该法案规定：第一，5人以上的公司为雇员提供参与401（K）的机会。第二，允许1年内工作时间超过1000小时，或连续3年至少工作500小时的兼职员工加入到雇主的退休计划。第三，多家中小型企业可以联合参加多个雇主共同发起的雇员养老金计划，给员工“团购”401 K计划。允许兼职雇员获得退休储蓄计划，这将提高数千万老年雇员的退休金，并有助于老年人从全职工作转向兼职工作，或以兼职的方式重返工作岗位。

（6）建立养老金的“集合计划”（Pooled Employer Plans）制度

“加强退休法案”允许不同类型和不同地区的雇主联合起来向雇员提供企业年金计划，此开放式的多雇主计划由一个“集合计划提供者”（如金融服务公司）管理，减少了每个雇主单独承担的成本。此前，美国劳工部实施封闭型多雇主计划，只有同一地区、行业的雇主才能设立多雇主计划。

（7）为有终身收入者提供终生的投资权益

无论是企业年金计划的参与者，还是个人退休账户的持有者，只要他们终身有收入来源，就为其保留终身的投资权利。他们可以终身不退保，终身不用缴纳退保手续费。

（8）为企业年金计划内的年金产品创造了更好的供给机制

企业年金计划中的年金是账户持有人在退休生涯中的重要收入，但现实中却有一个年金难题，即雇主会担心其选择的年金提供商在未来存在不确定性，一旦提供商出现问题，雇主就有可能因违反信托义务而被起诉。为彻底解决这个存在已久的难题，该法案规定：雇主在为DC型养老金计划选择团体年金提供商时，若这些年金提供商具有一定资质，雇主即可免于承担责任。

2.   2020年企业年金及个人退休账户的第一次调整法案

快速出台的法案跟不上快速发展的疫情。随着2020年美国新冠疫情恶化，上述新法案难以缓解养老金遇到的新问题，如一些人失业、养老保险费断缴、被迫提前退休，按照现有规定，这些人难以提前领取养老金。因此，美联邦政府被迫出台针对新冠疫情的带来的问题的养老金政策。国会于2020年3月27日正式推出了一项2.2万亿美元经济刺激和保护法案——CARES法案，关于企业年金和个人退休账户的规定主要有：

（1）规定受新冠肺炎疫情影响的合格个人养老金投资者可以从养老金账户提款。（2）提高从401（k）中贷款的最高限额。从不超过5万美元或者账户可用资产的50%，提高到不超过10万美元或者账户可用资产的100%。（3）增加合作社和小雇主慈善养老金计划的成员。该法案把为母亲和儿童提供服务的养老金计划纳入到这类组织当中。据美国BankRate调查数据，到2020年底有约14％左右个人养老金计划参与者已利用该法案来提前支取款项应急，而有约13％的参与者从401（k）或者IRA账户提款的计划（高莺，2020）。

3.   2020年企业年金及个人退休账户的第二次调整法案

针对新冠疫情，2020年10月27日，美国政府又通过一个关于养老金政策的法案：“确保一个强有力的退休法案”（Securing a Strong Retirement Act of 2020）。其要点主要有如下几条：

（1）扩大退休计划的自动注册。该法案要求国内税收法典第401(k)、403(b)条的养老金计划和雇员储蓄激励计划，在符合条件时自动将参与者纳入计划。美国有关部门的统计数据说明，从2020年1月1日实施的雇主为雇员自动注册参加养老金计划之后，参加养老金计划的雇员人数和缴费数额明显增加。（2）增加小雇主养老金计划贷款启动金额。新法案允许规模小于50人的企业雇主贷款管理费用从50%增加到100%。（3）简化和增加储蓄养老者的信贷。该法案修正储蓄者信贷率（贷款额占个人总缴费额的百分比），将原来的分级结构（10%、20%和50%）变成单一信贷率（50%）；把最高信贷额由2000元提高至3000元，并提高最高收入者的贷款缴费资格条件（个人收入达到一定最高限额时，就不准贷款缴纳养老保险费）。该法案还将对缴费数额进行通货膨胀指数化调整。（4）改善403(b)养老金计划。法典第403(b)节计划的投资，仅限于托管账户中持有的年金合同和共同基金。新法案403(b)条容许托管账户投资于集体投资信托基金，并适当修订证券法以容许这项工作。（5）再次推迟强制个人分批提取养老金的最迟开始年龄。2020年1月1日之前，强制个人分批最迟开始提取养老金的开始年龄是70.5岁之前。2019年12月1日修改的法案规定是72岁之前。2020年10月的法案提高到75岁之前。最迟开始提款年龄越大，储蓄的养老基金就越多。（6）把雇主销售股票用于资助的员工持股计划，雇主的该项收入享受延期纳税的政策覆盖面从C型扩大到S型公司。（7）根据物价指数化调整个人退休账户缴费的限制上限。对于60岁及以上个人退休账户的缴费上限实施更高的调整政策。原有政策规定（以2020年为例），个人退休账户最高缴费额限制在6500美元，简易个人退休账户限制在3000美元。新法案规定，退休者如果达到60岁，缴费限额分别提高到1万美元和5000美元，均实施物价指数化调整。（9）允许多雇主参入403(b)计划。

4.   阻止美国养老基金投资中国市场

出于政治偏见，2020年美国政要力劝总统特朗普中止联邦退休金投资中国企业中兴通讯及海康威视，并得到了特朗普的支持，最终美国联邦退休储蓄投资委员会无限期推迟对某些中国公司的投资计划，在追踪MSCI指数方面推迟400亿美元国际资金的划拨（赵冰峰，2020）。这对于养老基金管理公司和基金拥有者来说无疑是一大损失。

（二）  联邦政府2020年对企业年金及个人退休账户政策的调整

拜登在竞选总统提出的改革养老金制度设想，与特朗普政府构想及已实施有关政策有一定区别。有学者分析了二者之间的主要区别（Stephen Miller，2020）。2021年，面对新冠疫情对经济发展和劳动力就业市场的持续冲击，拜登就职后，不得不再一次实施调整养老金政策，主要是“救火式的”救助政策。

2021年3月，拜登提出的1.9万亿美元救助计划得到国会的同意，其中860亿美元用于挽救养老金计划。联邦政府将向收入不足的养老金基金注资补贴，以确保其能足额发放养老金直至2027年，这将带来815亿美元的额外开支，主要用于如下几个方面：

1. 对处于濒危、危急或衰退状态的多雇主养老金计划设定暂时延迟期

2006年养老金保护法案(PPA)要求计划受托人每年至少对其计划进行一次财务状况预测。如果预测显示出问题，该计划将被归类为濒危(黄色区域)或关键(红色区域)。2021年法案针对预计在未来20年破产的计划增加了另一个分类——关键和下降(深红色区域)。从2019年开始到2020年或2021年，计划可保留其筹集养老基金的区位地位。处于濒危或关键状态的计划在2021年3月1日之前不需要更新计划或时间表。旨在提供灵活的计划，并根据新冠肺炎危机减轻企业负担。

2. 临时延长2020年和2021年处于危险和关键状态的多雇主养老金计划的资金改善和恢复期

2006年的养老金保护法要求资金充足率低于80%的多雇主养老金计划的受托人必须制定资金改善或康复计划，以改善资金状况。2021年新法案规定，从2020年或2021年开始处于濒危(黄区)或关键(红区)状态的计划可以把恢复期延长5年，即濒危状态的养老金计划恢复期从10年延长为15年，关键状态的养老金计划的恢复期从15年延长为20年。旨在给养老金计划更多的时间来提高缴款率，并限制养老金待遇增加。

3. 放宽账户资金充足的标准规则

有关规则要求账户短缺资金必须在15年内补齐。2008年金融危机后，有关规则要求多雇主养老金计划可以从2008年或2009年算起，延长到未来30年的时间内补齐。COVID-19危机导致的失业人数增加，从而导致了多雇主养老金计划的资金减少，新法案规定，多雇主养老金计划的基金不足问题，也可从2019年或者2020年算起，延长到未来30年内补齐。

4. 为财务困难的多雇主养老金计划提供特殊的财务援助计划

新法案建立一个特殊的财务援助计划,以确保符合条件的多雇主养老金计划参与者获得应得的利益。该项目由退休金待遇担保公司（PBGC）管理,并通过财政部直接转账资助。四种类型的养老金计划有资格获得该项援助：第一类，在“关键和下降”状态下的计划，预计在未来15年该养老金计划将破产。第二类，根据多雇主养老金计划改革法案，中止了支付退休员工养老金的多雇主养老金计划。第三类，处于“关键区”的养老金计划，在法案实施日期到2022年之间，其养老基金充足率不足40%，或者员工参保缴费人数不足1/2到1/3。第四类，2014年12月16日后，已破产的养老金计划。

5. 延长单一雇主养老金计划的基金补齐期限

鉴于持续的利率波动,养老金计划和计划发起人（雇主）需要更稳定和更长的时间来支付长期负债（即雇员的养老金）,这些债务可能会延续50年以上。新法案规定，单一雇主养老金计划的养老基金短缺，可在15年内补齐(原来是7年)。

三、评析

（一）养老金政策调整短期有效果，长期效果还待遇观察

2019年底出台的“加强退休法案”对2020年不断加重的新冠疫情下的企业年金制度的正常运转，起到了及时的、甚至是超前的积极作用。

特朗普2020年养老金政策调整的主要特征是开源与节流。开源包括两个方面：一是扩大养老金参保的覆盖面，企业雇主为员工自动注册、允许更多的低收入者和临时工参保。二是提高缴费的上限额度，即允许缴纳更多的养老保险费。节流主要是延长首次养老金提款的年龄。另外在公平性方面，也有一定的改革，即个人退休账户被继承后，必须在10年内提取全部养老金。这是一项稍微导致养老基金减少的政策。

拜登2021年的养老金政策主要是挽救濒临破产的养老金计划，并放宽这些濒临破产养老金计划的考核指标。这些政策对美国养老基金的规模和权益有一定的积极影响，具体参见表1。

表1 美国各类养老基金规模与权益变化  单位：亿美元（现价）

注：1.各类养老基金 包括各类企业年金（如401（k）、403（b）等）、各类个人退休账户（如IRAs等）、没有加入联邦政府的各州和地方政府公务员基本养老基金、联邦政府公务员职业年金、州和地方政府公务员职业年金、各行业职业年金、铁路部门养老基金、不合格养老金基金（但是不违法，需要正常纳税）。各类养老基金包括本金及其产生的各种收益。但是不包括联邦政府的社会保障署主管的全国基本养老基金（OASDI）。或者说，凡是不属于社会保障署主管的全国基本养老基金（OASDI）的养老基金，都包括在本表当中。2.权益指在职的参保人和退休的参保人拥有的、还未支付的退休金，不包括已经支付退休金。

资料来源：https://www.federalreserve.gov/apps/fof/DisplayTable.aspx?t=s.64.a

在表2当中，与2019年相比，2020年的养老基金总资产和总权益都有所增加，中净值占总资产比例指标也有所改善。这说明养老金调整政策在短期还是有成效的。然而，据美国世界银行发布的“全球养老金指数”，美国养老金指数2019年为60.6分，2020年为60.3分，与2019年相比下降了0.3个百分点（Mercer，2019；2020）。另外，2020年的成效可能并不完全是政策调整的结果，还与一个残酷事实有关，即新冠病毒造成的死亡人数当中老年人较多，这或多或少减少了对养老基金支出的压力。根据美国疾病控制与预防中心公布的数据，新冠死亡人数中65岁及以上的占比2020年10月29日为79.9%，2021年6月5日为80.1%（CDC，2021）。另据许多美国民间机构的估算，到2021年6月5日，美国新冠死亡人数接近60万人，即其中大约有48万人是65岁及以上的老年人。

（二）在新冠疫情下，美国出台的养老金调整政策治标不治本

既然大部分养老金计划的问题是新冠疫情导致的，显然控制住新冠疫情是首要解决问题，否则治标不治本。若新冠疫情继续蔓延，许多养老金政策的治标效果也会丧失殆尽。

（三）从中美比较的角度看，养老金调整政策各有重点

中国主要是调整基本养老保险（即第一层次）政策，美国主要是调整第二、三层次的养老保险政策，具体参见表2。

表2 中美养老金政策调整重点

（四）养老金几项具体政策的评析

1. 提高有关年龄符合人口老龄化的趋势

提高必须取钱的年龄要求和增加缴费年龄，在一定程度上符合了美国越来越多“退而不休”的工作群体的社会现状。

2.  IRA账户开始提款后，10年内必须全部提完，符合公平原则

打压IRA账户的代际传递行为，从一定程度上提高了社会效率，同时也为政府增加了税收收入渠道。而对中小公司的相关政策和税收优惠扶植方面来看，是一个三赢的局面：普通雇员加入退休金计划的渠道增加，中小公司享受税收优惠来开设能留住人才的福利计划，而保险公司则得到了扩大化的市场。

3. 禁止养老基金投资中国企业，损己不损人

在当前世界经济形势下，寻找可靠的投资对象，是不容易的。中国大陆是经济增长最强劲的大国。美国养老基金被迫退出中国市场，势必降低其投资收益率，这对美国养老基金前景明显是不利的，也有损于美国退休者和将来退休者的权益。但是，美国养老基金不投资中国大陆的有关企业的股票，对中国大陆有关企业却是毫发无损，美国政府的行为是损己不损人的经典之作。

4. 政策背景令人担心

不仅政策的新冠疫情背景令人对美国养老金调整政策担忧，而且2020年1月1日实施的与新冠疫情背景无关的政策也令人担忧。2020年1月1日实施的法案的签署是美国保险行业游说取得的重大胜利。这其中很可能存在多方之间的利益交换，从而使得有关法案基于不正当利益的基础上。

5. 雇主为员工自动注册建立企业年金制度的做法是否适合中国

所谓自动注册建立企业年金制度，有两方面的含义：对于员工来说，加入本企业的养老金制度，无需自己申请和操作，而是由雇主来完成，除非员工主动声明不加入养老金制度，否则所有符合条件的员工就会都被自动的纳入养老金制度当中去，所以对员工来说这是自动的。对于雇主来说，这是强制要求，凡是符合条件的企业都要建立养老金制度，把所有符合条件的员工都纳入，还要主动按照规定缴纳养老金保险费，再由雇员进行匹配性的缴纳。中国企业年金制度起步较晚，从无到有，不断发展。但存在发展还不够快，覆盖面较窄等问题，参见表3。

表3 中国企业年金基本指标（2021年第1季度）

注：城镇全部企业员工包括城镇非私企业职工和私营企业员工，不包括城镇个体就业人员。第3栏的前3行的数据，根据国家统计局网站有关数据测算得出。

资料来源：人社部.全国企业年金业务数据摘要（2021 年1季度）http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/202106/t20210621_416837.html。

大多数发达国家和部分发展中国家的强制性或者半强制性的第二层次养老金覆盖面非常高，有可比数据的经合组织国家的覆盖面到2019年达到72.8%；近几年刚实行自动注册的国家的企业年金覆盖面也较高的，2019年达到60.2%（OECD，2020）。中国是否可实施具有一定强制性的第二、三层次养老保险制度，是否应该实行自动注册制度，这些问题还有待深入探讨。

参考文献：

[1] Joint Committee on Taxation，2007，“Technical Explanation ofh.r. 4,” 2006-8-3，https://www.irs.gov/pub/irs-tege/jcx38_06.pdf.

[2]高莺，2020，“关于新冠肺炎疫情对美国养老金运作影响之简析”，声音，2020（24）：3-11.

[3]IMF，2021，“World Economic Outlook Database，” https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2021/April/download-entire-database.

[4]Chuck Rolph，2021，“The Securing a Strong Retirement Act of 2021,” https://www.fa-mag.com/userfiles/ads_2021/Nationwide_Jan_2021/NFM-20308M1_ACG_White_Paper_ADA.pdf.

[5]赵冰峰，2020，“突发.特朗普已经阻止联邦退休金投资中国！A股还能走强吗?” https://www.sohu.com/a/395065164_120529098.

[6]魏天谌，2020，“英资管巨头CEO：新冠危机对美国养老金形成巨大挑战，” https://baijiahao.baidu.com/s?id=1683216513527219889&wfr=spider&for=pc.

[7]Stephen Miller，2020，“Trump and Biden Envision Different Paths to Retirement Security,” https://www.shrm.orgresourcesandtoolshr-topicsbenefitspagestrump-and-biden-envision-different-paths-to-retirement-security.aspx.

[8]CDC，2021，“Deaths by Age Group,” https://covid.cdc.gov/covid-data-tracker/#demographics.

[9]Mercer，2019，Melbourne Mercer Global Pension Index.Monash University:7.

[10]Mercer，2020，Melbourne Mercer Global Pension Index. Monash University:7.

[11] OECD，2020， “pensionmarkets,” http://www.oecd.org/daf/pensions/pensionmarkets.