吕灵华 中共湖南省委党校

摘要：搭建地方政府投融资平台是当前应对国际金融危机和地方财政压力的重要措施。政府应未雨绸缪，切实提高融资平台质量，严控融资平台数量，精办、慎办平台，加强监管，优化地方政府的投融资行为。

关键词：地方政府 投融资平台 对策

搭建地方政府投融资平台是当前应对国际金融危机和地方财政压力的重要措施。然而目前地方政府的投融资平台的构建具有非规范性特征，在实际运行过程中存在很多弊端，如融资平台数量多但质量不高,地方政府融资平台存在偿付风险等问题,这隐藏着以债务偿还风险为中心的一系列财政、金融与经济风险。因此，当前应未雨绸缪，应切实提高融资平台质量，严控融资平台数量，精办、慎办平台，加强监管，防范政府性债务风险，优化地方政府的投融资行为。

一、政府主导，做优平台

1.发挥主导作用，以政府的投入提高投融资效益

政府投入主要是通过基础设施建设，带动周边的资源升值和产业发展，创造出最大的社会效益和经济效益。同时，要重视争取将地方基础设施建设项目纳入国家、省项目计划，以获得上级的资金支持。要科学安排项目的建设时序，实现资源互补，节省投资。有些基础设施具有一定的可经营性，政府资金在其中的投入就会形成相应的股权或可以量化成相应的股权，可以利用市场机制，与社会资本合作，进行股权置换或经营权出让等，使国有股权退出或国有资产变现，形成新的投资资本，投入新的基础设施项目建设。

2.发挥规划效益，以重大项目构筑优质的投融资平台

统筹空间与时间，以规划突破空间，空间带来资源，资源支撑融资，融资支持规划建设，充分发挥规划最大的效益。同时，通过规划，排出项目，通过项目投入构成的资产进行融资，不断构筑新的高平台，提高政府融资能力。围绕项目筹集资金、配套资源、组建项目公司，实现持续的融资资金流，推进项目建设持续发展。同时，政府对产业发展进行规划和完善，引导组建重大产业项目群，围绕项目构筑融资平台，推进市场融资。

3.发挥地方优势，以资源的合理配置创新投融资方式

要因地制宜，寻找资源资本结合点，利用湖南的山水旅游优势、工业制造优势以及现代农业、有色金属、物流等资源，开拓更多的融资方式。充分发挥平台的市场化运作功能，培植相关的投资公司，发挥平台在资本市场的直接融资作用，增大资本运作的回旋余地。要收集政府的优质资产和可经营资源，注入平台，形成平台的良性经营资产，如把经营土地收益等财政性资产注入平台，增加平台的资金流量，提高信用等级，达到企业发债规模，并组织相应的项目工程和融资班子，实现发行企业债券、中期票据、信托产品等多种形式的直接融资。政府要在强化规划控制的同时，对土地、山水、旅游、无形资产等资源进一步优化组合，建立和健全土地储备和变现机制，使有限的资源发挥出最大的效益。

二、整合资源，做强平台

1.建立统筹县域资源总平台

该平台必须是具有完备法人治理结构的实体建设发展公司，可以自己的名义直接进行投融资，且具有统筹全市投融资规模、投入导向、重点项目建设、融资资金管理的功能。其优点是可以统一调度和统筹经营政府资源资产，形成较大的公司资产，进行较大规模的投融资，产生规模效益，保证国有资源的整体配置和国有资产的不流失，还可以集中接受政府性资金注入和融资成本补贴。

2.建立适合专业发展要求的运行分平台

可根据情况设立相应的控股专业子公司和项目公司。该平台同样是具有法人治理结构的实体建设发展公司。在相应的专业领域内独立承担相应专业建设需求和满足相应政策要求的项目投融资和建设任务。其优点是可以充分发挥专业优势向上争取项目资金，享受政府相关专业政策扶持，融资针对性强、效率高。可将乡镇融资平台建设纳入市投融资平台建设范围，推进乡镇融资平台建设，解决乡镇基础设施建设贷款难的问题。

3.建立灵活运行的项目专项平台

该类公司是以项目资源为资本的项目建设公司，在政府规划调控下，按照政府决策，以项目公司的名义定向寻找合作伙伴。其优点是融资方法灵活、快捷。政府只要组织项目和商建项目公司，提供适度的政策保障，政府更多地以政策调节吸取多方面资金的投入。

4.建立互帮互助的民间资本平台

引导和扶持建立包括政府担保、民间担保等多渠道、多层次的融资担保平台，为中小企业融资提供方便。要鼓励和动员当地的民间资本，按法律规范组建相应的民间融资平台，为创新型、成长型的中小企业和“三农”发展企业提供适量的贷款支持，多渠道吸引民间资本参与经济社会发展建设。

三、资本运作，做活平台

1.灵活运用财政杠杆

政府在融资过程中应该统筹财力，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用。一是承担起融资配息、中期票据贴息等维护平台正常运作的义务和责任。二是承担起政府投资项目资金调度的义务和责任。三是推进对战略性资源的收储。四是通过制订政策引导和带动社会资本投入。五是适时推出政府引导性基金。

2.用大举措撬动大资本

要深入研究宏观政策的变化，研究政策与地方结合的有效办法，提出有效的对策措施，努力挖掘政府可利用的资源、资产，增加平台的投融资实力，最大限度地撬动社会资本。在城市，通过规划增加政府可利用的优质资源总量，通过政策调控增加平台的资金流；在农村，要研究土地流转政策，创新土地流转、置换机制，建立相应的中介平台，积极推进现代化规模农业和市场化经营方式，鼓励社会资本组建专业的经营公司，充分挖掘农村土地的商业化功能，在流转置换中拉动社会资本。同时要抓住农机补贴政策、家电下乡政策等机遇，转变经济增长方式，拉动社会资本投入。探索建立多层次、多形式的贷款担保体系，化解农业企业融资困难，有力支持湖南农业产业化，农业企业上规模增效益。

四、机制创新，做实平台

1.充实政府风投基金

政府要有早期投资行为，以拓展企业融资渠道。可以在政府财力中划出一部分，设立风投基金，注入平台，由平台统筹自身的资本，在政府主导下，参与有条件上市企业的筹备工作，在企业上市前再改制时即以股本金的形式投入。政府风投不是简单的为了获取红利，而是为了要放大资本，不应该长期在企业中搁置，应该在企业上市成功后的一定时间内择时退出，使政府资本得到相应的保值和增值。政府风投要有专业人才操作，或与成功的资本经营公司合作，在政府的主控下进行资本运作。

2.培植资本运作团队

资本运作专业性很强。资本运作人士既要能准确理解政府政策导向，了解市场发展前景，还要了解投资企业的经营业绩与可持续发展能力，掌握资本市场的变化动态。政府要将政策导向、行政推动和市场机制、专业运作有机结合起来，培植专业的资本运作团队，培养和吸引相应的的专业人才，形成创业投资运作的专门人才队伍。

3.建立投融资风险防范体系

保证投融资的金融安全，对整个地区经济社会发展至关重要，必须设置一套严密的指标体系予以预警监控。通过科学的测算和借鉴其他地方的成功经验，将负债总额控制在当年财政一般预算收入的一定比例范围内，处理好建设速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系。

4.完善管理机制

一是完善政府投融资管理体制。逐步建立健全程序规范、运作高效、监管严格的高位监督管理体制。建立联席会议制度、绩效评价制度、年度审计制度和过失责任制度，对平台财务总监委派制度，加强对建设资金的全过程监督。二是建立“借、用、管、还”一体化长效机制。城乡基础设施建设与经济社会发展之间的正相关关系，决定了基础设施融资投入是以政府财政信用和最终支付为基础。因此政府应统筹考虑借、用、管、还等环节，每年由财政按政府负债的一定比例安排资金建立偿债基金，专门用于因负债到期而不能偿还出现的资金短缺，逐步建立起合理的融资机制、科学的管理机制、规范的使用机制、稳定的还贷机制，并相互衔接，有机结合，保证政府资金投入安全有效。

五、审计介入，监管平台

1.加强政府审计

对地方政府融资平台进行规范，政府审计机关不能缺位。根据《审计法》规定，审计机关有权对各级政府部门以及各级政府部门管理的国有公司、事业单位进行审计监督。尽管全国审计工作会议把地方政府融资平台作为工作重点，但其执行力度仍然不够。政府审计应该把重点放在地方政府融资平台的合规性、安全性和增值性上。平台的建立以及运作是否符合法律程序；平台的资金流向、偿债能力；地方政府融资平台的载体往往是国有企业，其国有资产的保值增值也当列入政府审计范围。

2.导入社会审计

目前社会审计更多的是依赖注册会计师对地方政府融资平台进行审计。因此，注册会计师在审计时，要抛弃对政府信用的依赖，从“程序性审计”转向“实质性审计”，出具独立、客观的审计报告，提高执业质量；银行则需要转变观念，除了参考注册会计师提供的审计报告和相关鉴证报告，还应该像对待其他贷款一样对项目进行跟进。