许伊婷  浙江工业大学健行学院

周倩    浙江财经大学经济与国际贸易学院

摘要:地方政府融资对于促进地方基础设施建设，提供社会公共物品，推动地方经济发展具有重要意义。地方政府融资多以银行贷款形式存在，经济危机、债务危机的出现，为地方政府融资敲响了警钟，选择正确的融资模式，进行恰当的风险防范成为一个重要议题。本文对我国地方政府融资风险进行了实证研究，主要以地方融资平台为实证对象，定性地分析了地方融资贷款存在的各类风险，从地方政府、融资公司和银行三个角度对目前的地方政府融资模式以及贷款风险管理提出了相应的对策建议。

关键词:地方政府融资；贷款风险；风险管理

一、我国地方政府融资现状

城镇化是一个国家社会经济发展到一定阶段时必然出现的历史发展过程。我国目前正处于城镇化的中期阶段，据国家统计局数据显示，2011年，我国的城镇化率约为53.7%^[1]，未来城镇化的道路还很漫长。城镇化进程的推动需要大量的基础设施的建设与城镇建设等，在我国目前的宏观环境以及政治体制下，属于公共物品的基础建设更多地需要我国的地方政府参与其中并承担主要的工作，这也就对我国地方政府的财政情况造成了不小的压力。同时，自1994年起开始实施的分税制改革导致的地方政府的事权与财权的严重不对等，更是造成地方政府的资金缺口的扩大。此时，在多个因素的催化下，地方政府融资作为一个可以满足地方政府巨大的资金需求的方式应运而生。

大规模的基础建设的投资完全依靠中央政府和地方政府的财政支持是难以想象的，为此我国地方政府需要大量的资金来实施经济刺激计划，但是我国地方政府尤其是县、乡两级的财政负债率已经非常之高。此时国家开发银行以及各商业银行的信贷就成了地方政府基础建设融资的一个最佳来源，全国各地政府融资不断涌出，地方融资贷款也不断增加。国家审计署公告显示,截至2012年底,36个地方政府债务余额达3.85万亿元人民币，贷款余额之高引起了学术界、政府以及社会各阶层的广泛关注。

根据中华人民共和国审计署的2011年第35号审计报告，关于全国地方政府性债务的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务有67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。

目前地方融资平台主要存在3种运营模式：单一模式、多个分工明确的模式以及“1+N”模式。^[2]单一模式是指一个地区仅有一个融资平台，而此平台又通过成立或控股各类企业来实现其各项职能。多个分工明确的模式是指一个区域有多个融资平台，而这些平台有各自有着不同的职能，彼此分工明确，地位平等，互不担保，共同完成地方政府的政策目的。“1+N”模式是指的是该区域成立一个投资控股集团，由其全资、控股和参股下属专业类投融资平台。从某种程度上来说，这种模式可以算是市场化程度较高的模式。政府通过设立1个综合性融资控股平台，来掌控调节各种专业类的融资平台，彼此之间以股权为纽带，在一定程度上摆脱了政府的直接控制。

二、地方政府融资风险防范管理

总体而言，我国政府目前主要通过三个层次加强了对地方融资及融资平台贷款的清理以及规范管理。

第一，对融资平台公司的清理规范以及管理。根据国发【2010】19号文，部分融资平台公司未来不得再进行融资业务。此外，对融资平台公司的融资行为也有相关的规范管理。经清理整合后保留的融资平台公司，必须规范其融资行为，以项目为单位向金融机构申请贷款，以项目的法人公司作为承贷主体。

第二，融资贷款的清理规范。对融资贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，发现问题及时采取补救措施，确保信贷资产安全。地方政府也要配合采取相应的有效措施，落实债务人的偿债责任。对债务存量，不得单方面改变原有的债权债务关系，也不得转嫁偿债责任，要严格按照协议进行偿还。

第三，对银行金融机构等授信主体的信贷管理。目前，银行业开始加强对平台贷款的规范与管理。首先在贷前管理方面，根据商业化的原则严格执行审批程序，而在贷后管理方面，银行业开始着力于审查贷款的投资项目，确保贷款符合国家产业政策的要求，并对平台公司加大监督和检查力度。此外，银监会出台了关于融资平台贷款的五级分类规则和风险权重系数以加强对银行金融机构的监管。

三、我国地方政府融资风险研究

目前，我国地方政府的主要融资渠道是通过地方融资平台向银行业金融机构贷款。截至2010年底，我国地方政府债务中有84679.99亿元来自于银行贷款，这一数额是地方本级财政收入的208.50%。大规模贷款的累积使得地方融资的风险高度集中于银行业金融机构，未来可能的高坏账率将会对银行的经营造成了很大的风险。想要科学合理地控制与管理地方融资贷款的风险，首先需要对地方融资贷款进行风险识别与风险评估。

由于地方融资贷款的特殊性，所以可以将银行业金融机构的贷款风险归纳为4个因素：信用风险、流动性风险、利率风险以及操作风险。其中信用风险是目前我国银行业贷款的最主要的风险。

地方政府的财政偿还风险又是信用风险中最主要的风险。目前我国部分地方政府的财政存在一定的问题，实际可支配收入严重不足。我国特有的“土地财政”现象也加大了地方政府的财政偿还风险。地方政府巨大的债务存量也加大了地方政府偿还债务的违约风险。

信用风险中的政治风险又可以分为法律风险以及政策风险。地方融资贷款大多是以地方政府的信用为基础的。融资行为实际上都得到了地方政府显性或是隐形的担保。有些地方政府通过政府或人大出具承诺函、财政协议偿还、回购等方式为地方融资平台提供直接或间接担保。但是这种政府担保行为实际上并不存在真正的法律效力，为未来的贷款偿还留下了隐患。

地方融资有着非常强的政府背景，所以它有着非常大的政策性风险。地方政府偿债的需要使得地方政府进一步扩大投资和支持房地产，成为了过度投资的内在动因；同时政府为了维持扩大的投资而保持高速增长的信贷增速，造成了国内的通胀压力。

流动性风险是指商业银行因流动性不足产生支付困难而导致的风险。地方融资贷款的期限长期化造成了我国商业银行资产的久期长期化，同时由于理财产品的盛行导致了银行存款的短期趋势，这也加剧了我国商业银行资产负债期限错配的问题。

利率风险是指市场利率变动的不确定性给商业银行造成损失的可能性。操作风险是由于内部程式、人员和系统的不完备或失效，或有外部事件造成损失的风险。对于这两种风险在此不做详述。

四、地方融资贷款风险管理的对策建议

第一，为了有效地控制贷款的信用风险，地方政府不仅需要通过发展地方政府债券来减少银行贷款渠道的融资压力，更重要的是尽快建立起一套完善的地方政府财政管理体系。一是建立完善的地方政府的信息披露制度，二是建立地方政府债务的监管体系，三是建立完善分税制度，健全财权与事权相匹配的财政体制，四是建立地方政府债务偿还机制，五是建立地方政府的债务重组机制。同时要发展地方政府债券，逐步化解地方政府目前的债务存量，完善地方政府债券的配套法律以及监管制度，建立地方政府的信用评级体系，建立债券保险制度。

第二，对融资公司的规范以及科学地管理可以有效地降低融资公司的违约风险。而民间资本的引入更可以将缓解地方政府的融资压力，减少地方政府的偿还风险。要使融资融资公司的设立与运营透明化，需要完善融资公司的公司治理结构，加强投资项目的管理。通过对项目的决策、执行和结果进行绩效考核，可以防止投资决策的随意性以及投资失控造成的浪费，使得地方政府有限的资源能为当地人民提供更好的生活水平。

目前我国的融资平台过于依赖政府的支持以及银行贷款，未来融资平台应该应充分利用市场化的方式，引入民营资本，拓宽融资渠道。民营资本的引入可以有效转移部分地方政府的投融资风险，对经济增长有助推作用。引入民营资本的方法主要有两种：发行证券以及项目融资。

第三，银行业金融机构应该加强平台贷款的贷前管理，提高贷款发放的门槛。首先要将地方融资平台纳入风险管理体系，将信用评级引入地方融资平台。其次应该控制新增平台贷款的规模，有效地控制信用风险，保障对实体经济的信贷投入的作用。此外，银行业金融机构还应该对地方融资项目进行严格地审查以及评估。银行要制定全方位的应急计划以及资产证券化的手段来有效管理流动性风险。加强以利率风险管理为中心的资产负债管理、大力拓展中间业务以及建立科学的金融产品定价机制三个方面可以有效控制利率风险。加强对平台贷款的贷后风险管理、对项目资本金进行严格地监控，定期地对地方政府的财政状况以及债务情况进行跟踪与监控，以降低贷款的风险。

参考文献

[1]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.《经济学》（第18版）[M].北京：人民邮电出版社，2005

[2]哈维·罗森，特德·盖亚.《财政学》（第八版）[M].北京：中国人民出版社，2009：51-68

[3]刘伟华(译).《风险管理》[M].北京：中信出版社，2002

[4]Fisher. The Demand for Index Bonds.[J]. Journal of Political Economy, 83.1975

[5]Committee on Financial Market. Government Debt Management. DECD.1999

[6]C.小阿瑟.威廉斯，迈克尔·L·史密斯.风险管理与保险[M].北京:北京经济科学出版社，2000