高金晶  新疆维吾尔自治区工业经济和信息化研究院

摘要：对口支援新疆工作是推进东部加工贸易向南疆转移，是加快南疆地区产业发展、促进农民增收，实现农村人口就业，打赢新疆脱贫攻坚战，维护新疆社会稳定和反恐维稳的重要抓手。自2010年中央启动十九省市对口支援新疆以来，新疆各受援县市经济社会面貌发生了显著变化，特别是中央新疆工作座谈会后，南疆经济的发展受到党和国家的援疆政策和措施的恩惠，登上了时代的列车，社会经济发展得到了快速发展。但从另一个方面看，产业援疆 “造血”功能尚未得到充分发挥。为此本课题针对南疆当前经济及社会发展的特点，提出增强产业援疆在南疆开展的重点工作，发挥产业援疆对南疆城镇化建设的带动作用的思考和建议。

关键词：产业援疆；城镇化；南疆

一、产业援疆取得的成效

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上强调指出：“南疆是新疆工作的重点和难点，新疆一盘棋，南疆是‘棋眼’，对南疆发展，要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办”。自2010年中央启动十九省市对口支援新疆以来，新疆各受援县市经济社会面貌发生了显著变化。

“十二五期间”对口援疆住房建设和社会发展资金占对口援疆总资金的比例高达69.43%，而对产业发展资金仅占比17.7%。当前十九省市对口援疆工作更多的是偏重“输血”，如住房、公共基础设施、人才、技术、管理、资金等援助，而对真正发挥南疆 “造血”功能的产业援疆工作缺乏重视，“产业援疆”发挥“四两拨千斤”带动南疆产业发展、人口就业、城镇建设的作用亟待增强。

二、南疆城镇化发展现状

南疆地区包括7座城市，其中喀什、阿克苏、库尔勒为中等城市，和田市、阿图什市、图木舒克市、阿拉尔市属于小城市，库车县、莎车县人口和经济可以归属为小城市，此外还包括兵团的55个团场和地方的35个县城，形成了南疆地区的城镇格局。随着，南疆城镇化的不断推进，尤其安居富民工程、定居醒目工程的实施以及多项民生工程的建设，使得南疆城镇的发展得到很大改善，但全国城镇化水平相比较南疆城镇化依然偏低。

截至2015年末，全疆城镇化率为48%，南疆地区百分之九十的城镇化率均低于全疆平均水平，其中和田地区城镇化率仅为16.87%、、喀什地区城镇化率仅为16.87%、和克州城镇化率为29.73%，较全疆平均城镇化率水平低30%。从三次产业结构看，2015年全疆三次产业结构为17：45：37，南疆则为41：21：37, 可见南疆农业占比较大，工业产业发展程度较低，工业产业发挥对南疆城镇的带动作用低，农业人口实现产业转移困难，发展压力大，难以有效落实富民惠民政策。同时，城镇化率的提高对于，南疆经济发展、社会问题作用突出，据专家测算，我国城镇化率每提高1%，就可拉动当年GDP1%-2%，其中拉动投资3.7%，拉动消费1.8%。西部地区城镇化拉动经济增长是东部地区的2-3倍。

三、南疆产业援疆中存在的问题

一是各支援省市的建设项目整体规划欠缺或深度不够，缺乏有效的衔接。援疆对口方取援助地对口一个或多个受援地的方式开展，存在项目建设、规划编制缺乏整体布局考虑，尤其是在产业援疆工作方面，在相近的区域重复建设相同的产业，导致产业竞争加剧，项目重复建设等情况，致使资源不能有效的利用。在援疆工作中，各省市都采取建园区的产业集聚发展模式，当前全疆已初步呈现“县县建园区、县县有园区”的发展格局，然而，南疆地区工业发展缓慢、产业基础弱，当前以建成了配套设施完善的产业园区，却缺少实体产业入驻，园区真正意义上的集聚高效协同的作用尚未的发挥，甚至存在有园区无企业的现象。对此，援疆各省市在国家和自治区层面亟需大布局，统筹推进，分类分区精准布局。

二是受区划行政体制和对口关系体制制约，部分援疆项目无法得到有效整合资源，存在内部竞争现象。相近区域产业的合理布局，有利于产业的持续健康发展，当前产业援疆方面，存在严重的产业同质化情况，不仅不利于各行业吸纳就业的有效协同，还会增加区域内行业竞争的风险。此外，部分项目的规划和建设均有援疆省市为实施主体，项目对就业带动能力作用弱，对受援地的经济带动效果不明显，大部分援疆资金以特有的方式回流回援疆省市，未在受援地发挥作用，留在受援地的仅是可见的基础设施。

三是工作机构衔接机制存在问题。受援地与支援地经济及人口素质发展不平衡，当前受援地尚未设立专门对口援疆工作机制，业务人员少，组织机构不健全，机构设置级别不对等，难以与厅级的援疆指挥部充分沟通，对援疆工作的顺利开展和有效对接沟通不足。

四是政策支持力度不够。对外贸政策及工作流程缺乏基本了解，人才储备不够。南疆距内地市场遥远，运输成本较大。对服装纺织、电子制造、农副产品加工等运输成本敏感的产业影响较大缺乏有力度的产业政策支持。

四、推动产业援疆带动南疆城镇化建设政策建议

（一）完善产业援疆省市政府、自治区政府、南疆县市政府三方协调协调机制

自治区层面：建立对口援疆联系会议制度，强化规划和政策扶持，统筹协调援疆工作。自治区层面建立19个援疆省市的统筹协调工作，通过协调各级支援地、受援地，各级各部门之间的关系，强化支援地的指导和帮助，尤其在重点领域、重点项目、重点产业的布局方面进行统筹大布局规划，结合各援助省市的实力和受援地的实际需要，围绕有利于南疆区域协调发展和自治区产业整体布局出发，制定援疆全局发展战略，减少重复建设，提高资源的有效利用率。

产业援疆省市：制定产业援疆规划，提升产业层次。科学论证援疆的产业项目，适度提高产业标准，加强对产业转移的分类指导。要根据新疆资源、环境的现实状况，制定新疆产业援助项目规划，一是加强转移项目的环保和绩效评估，坚决制止高污染、高能耗、低效益的低级产业链向新疆的大量转移；二是引导低附加值的劳动密集型产业有序转移，提供必要的劳动技能培训和管理基础，为受援地农村富余劳动力创造增加收入的机会，并为当地产业升级储备产业工人；三是应时适度加快优势传统产业转型升级，转移技术含量高、附加价值高的产业，提升出口中亚、南亚等周边国家产品的技术含量，提高对口援疆企业盈利水平、当地收入水平，实现南疆区域经济可持续发展，为全面建成小康社会奠定产业基础。

南疆受援地县市：营造产业发展环境，做好配套产业。南疆各级政府要结合自治区产业发展的总体思路布局，积极改善投资环境，对现有的法制环境、人文环境进行优化。提高政府部门的服务意识，做好南疆各地产业发展需要的配套服务，提高企业融资服务、法律咨询服务、物流服务、货物进出口等相关方面的专业水平和服务效率。积极主动培训特色优势产业，扶持重点企业做大做强，强化产业集群发展优势，以提高对东部沿海地区高附加值产业的承接能力，严格控制落后产能项目在南疆建设，注重培养新兴产业，为产业高端化发展奠定基础。

（二）集中力量发展优势产业，在重点领域实现突破

各级受援地打破对口援疆关系的点对点限制，统筹布局重点产业和优势产业的发展，在矿产资源开采加工业、农副产品加工业、纺织服装、民族特色手工业、民族医药产业、进出口加工业、商贸物流业、特色旅游业、劳动密集型电子元器件组装等南疆的重点产业，充分集合各援疆省市力量，形成南疆援疆小组，对产业、行业进行集中支持，减少项目的重复建设，将资金集中到优势企业，打造南疆优势产业形成规模，提升南疆产业的市场整体竞争力，发挥产业援疆对城市发展的辐射带动和就业带动作用。

（三）集中合作建设工业园区，提高产业的集聚度

全面整合资源，充分发挥产业的资源优势，宣传当前新疆各项政策红利的优势，吸引行业内龙头企业落户园区，提高园区在产业集聚的功能优势和规模优势，减少产业发展中对南疆生态环境的污染、破坏。同时，采取大布置格局，打破现有的区域限制，在具备同类产业相似的条件地区，充分考察，选择具有突出的水土资源优势、交通优势、人力资源优势的、产业园区优势的地区，集中布局，并有多个区域联合共建，形成合力，吸引有实力的龙头企业带动产业集约发展。

（四）加大对援疆省市招商引资力度，发挥行业协会在产业援疆中的纽带作用

紧密结合南疆受援地产业特点引进项目，安排协会（商会）承担援疆任务，发挥协会在政府和企业重点桥梁纽带作用，以商招商，引进援疆省市有订单、有市场的龙头企业，特别是对就业带动作用强的产业加大招商引资力度。促进国内大企业大集团和行业有订单的龙头、骨干企业开展与南疆的全方位合作，支持推动矿产资源开采加工业、农副产品加工业、纺织服装、民族特色手工业、民族医药产业、建材产业、进出口加工业、商贸物流业、特色旅游业、装备制造及配套产业、劳动密集型电子元器件组装等发展。加快沿海内地产业高起点、高水平、高效益地向新疆转移。

（五）科学制定南疆与援疆省份的产业对接，完善支援项目的跟踪协调评价制度

强化新疆与各援疆省市的协调共建机制，将产业援疆作为各级政府的工作，纳入规划中作为相关部门领导的援疆工作的考核内容。重点对产业转移、南疆产业园区等援疆工程的建设和管理进行充分协调，提高南疆地区产业发展质量。完善对口援疆考核工作，通过建立受援地和支援地的专家评定小组，对援疆工作的评价指标体系进行完善，细化考核内容，开展月度、季度、年度考核，督促各项工作的有效开展，推进产业援疆工作健康发展。