陈亮  陶勇  中国交通建设股份有限公司战略发展部

摘要：在我国城市化的进程中，地方政府面临城市建设的资金需求和债务风险等挑战。如何通过拓宽城市基础设施和公用事业的融资渠道，处理好城市发展中的融资难题，化解政府债务风险，是摆在当前各级地方政府面前的一项重要议题。

关键词：地方政府；债务风险；公用事业；价格；融资

一、引 言

在过去的7年时间，我国的城镇化率从51.27%增长到58.52%。城镇化率的快速增长意味着农村人口中的大多数被吸引进城市，并对城市运输、地铁、电力、供水及排水系统等产生较大的需求。由于城市建设和发展资金需求越来越大，地方债务风险问题也越发突出：首先是总体债务余额较大。截至2017年末，中国政府债务余额为29.95万亿元，其中地方政府债务余额16.47万亿元。截止2014年底，我国地方负有偿还责任的债务余额共计15.4万亿，负有担保责任和承担救助责任的债务余额共计8.6万亿。其次是总体债务增长较快。到去年3月末，经中央审计的省市县三级政府承诺以本级财政资金偿还的债务总量，比2013年6月末增长了超过87%，其中基层政府和西部地区增长超过100%。另外，有多个省市县三级政府自2015年以来，通过向银行申请贷款、以信托融资等方式，违规举债超过530亿，而这些债务都是政府承诺将来需用财政资金来偿还的。因此，如何通过解决城镇化发展中的融资难题，满足城市建设和发展的资金需求，减少我国地方政府的负债率，对于中国未来的城市化良性发展以及成功化解地方政府债务风险具有深远的意义。

二、我国城镇化发展中的融资难题与债务风险

1994 年分税制改革后，财权向上集中、事权向下转移，在一般公共服务、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等支出项目上，地方财政承担了绝大部分支出责任，财政压力巨大。同时，地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款提供融资便利，埋下了巨大的债务风险隐患。

    （一）城市公用产品价格市场化机制不完善

长期以来，我国大多数城市公用产品和服务缺乏完善的定价机制，价格对供求变化与成本变化缺乏弹性。例如，受长期实行福利性质的无偿用水政策影响，北京市水价并没有反映资源供求现状。目前，北京人均水资源占有量不足100立方米，仅为全国平均水平的1/20。水价的市场化形成机制不完善、水行业的传统财政补贴方式不合理、以及城市水务行业的发展不平衡，产生了用水需求与供水能力之间的矛盾，也带来了政府财政压力和债务风险隐患。其中主要表现为水资源费和污水处理费所占比重较低。2014年实行的三阶梯水价，水资源费所占比重分别为3.14%、2.24%和1.74%；污水处理费比重仅为2.72%、1.94%、1.51%，与国外公司水费和污水处理服务费用相差较远。

（二）民间资本进入城市公用事业的渠道不通畅

我国城市基础设施和公用事业的建设、运营主要以政府直接投资或地方政府为企业向银行贷款时提供担保等融资便利为主。对于民间资本进入相关领域仍存在“玻璃门”等政策限制。这不仅导致融资渠道不畅，也容易使政府债务负担过重，形成债务风险。例如，2016年，我国卫生总费用占GDP比重仅为6.2%，低于8.1%的世界平均水平。而美国、瑞典、瑞士、法国、德国、日本的卫生费用占GDP比重都超过10%。在一些重要行业，如大中型水电、火电建设、城市重大公共工程建设等领域，至今仍没有相关政策允许民间资本进入城市公用事业，并且已经出台的政策也收效甚微。国企民企混合所有制改革成功的案例依然比较少，而国有资本四处扩张，“国进民退”的案例却呈现增资趋势，致使中小民间资本的活力慢慢消失。

（三）城市开发与建设对土地出让收入依赖较大

多年以来，我国地方政府用于城市建设的资金主要来源于土地出让收入。虽然房地产行业对地方政府的GDP 增长贡献较大，但是其贡献的税收只局限于土地增值税、印花税、营业税等交易和流转环节的税种，房产保有环节的税收缺严重缺失。地方政府入不敷出导致债务风险日益突出。据测算，在2010年至2016年间，我国地方的公共财政预算收入和基金收入约107万亿元，其中国有土地出让收入却高达23万亿元，占比超过20%，表明地方财政对土地出让金的依赖度较高。截止2012年末，我国省市县三级政府承诺的，将来以土地出让金来偿还的地方债务共计34865亿元，占比超过37%，这表明债务偿还对土地出让收入的依赖较大。

三、我国城市建设中的政府债务风险化解思路

通过解决城镇化发展中的融资难题来化解政府债务风险的基本思路是：首先，要加快财税体制改革，增强地方政府的财政收入来源。通过放开城市公用产品和服务市场准入，提高公用事业的运营效率。其次，可以通过公私合作制使多元化资本进入城市公用事业，以进一步拓宽城市公用产品和服务融资渠道，摆脱对土地出让收入的依赖。最后，要理顺市场和政府的关系，发挥市场“看不见的手”的作用。

（一）促进形成完善的城市公用产品和服务的价格机制

首先，建立健全完善的价格机制，是外来民间资本进入城市公用事业的基础。例如，上世纪80年代英国政府颁布《电信法》，以法律形式放开了国有企业在电信行业的独家垄断经营权，同时引入民营企业参与竞争，使其电话收费价格平均下降了50%，极大改善了社会的分配效率。又如，自2015年以来，以滴滴、优步等为代表的网约车的出现，极大地冲击了城市传统出租车行业。由于市场主体的多元化，使租车的市场化价格逐步形成，受到了广大消费者的欢迎。其次，要研究和探索对城市困难群体和低收入人群日常基本生活需求的转移支付，提高补贴的针对性和实用性。例如，美国依据不同居民的收入情况直接提供租房优惠券；西班牙对退休人员家庭的水费实行阶梯收费和分类收费的制度。

（二）通过公私合作制使多元化资本进入城市公用事业

公私合作制是指政府部门与私营企业为了完成某个项目的投资、建设和运营而进行的长期合作。在这种模式下的私营企业是城市公用事业的提供者，政府部门是监管者。由于引入了市场竞争机制，将在一定程度上提高城市公用产品和服务的运营效率，也拓宽了公用产品和服务的融资渠道，降低了公用事业的供给成本。例如，英国的公用事业改革主要从三个方面进行：首先，向社会大众发行证券出售国有资产，促进国有资产的运营效率提升；其次，放松管制，打破垄断，消除民营企业进入公用事业的政策障碍；第三，开放特许投标和合同承包等方式，鼓励民营企业提供一般性的产品或服务，前提是不涉及资产所有权的转移。自1979年推行民营化以来，英国主要城市公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提升至民营化后的5.73%。

（三）加快探索和实施城市基础设施等资产的证券化

2016年12月，国家发改委等部委联合发布的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》提出，国家有关部门将联合推动不动产投资信托基金，为传统的基础设施项目建设提供扶持。这表明我国目前开始加快推进关于城市基础设施资产证券化的工作探索。2017年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额183.5万亿元，国有金融企业资产总额241.0万亿元。若能将如此大规模的国有资产进行盘活和引入证券化，将不仅能够解决城市发展所急需的建设资金需求，而且将能带动我国城市相关配套产业的转型升级和更新换代。

（四）在城市建设和产品提供上积极转变政府职能

以保障性住房为例，由于多年来政府大规模推动保障性住房建设，一定程度上推动了我国房地产价格的资产泡沫。根据有关研究显示，我国房价收入比超过15倍，租售比在400以上。而合理的房价收入比应在3-6倍之间，租售比的国际警戒线则为200。另外，政府大规模建设保障房不仅面临资金缺乏、动力缺乏、监管缺乏的现实问题，也难以从根本上解决城市中低收入人群的住房问题。因此，政府应该转变职能，从住房的直接提供者变为间接提供者，通过有条件地允许房地产开发企业参与保障房建设，允许农村和城郊集体建设用地直接进入城市商住用地一级市场，允许集体土地在政府有关规划到位的情况下进行商品房的开发和出租，才能在市场上创造出更多住房供给，才能从根本上解决为城市低收入群体的住房问题。

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