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PPP模式服务乡村振兴战略的运作规范化问题

2019-09-07 22:22 来源:www.xdsyzzs.com 发布:现代商业 阅读:

李新花 寿光市古城街道财政经管统计站

摘要:PPP模式服务乡村振兴战略过程具有规范运作的必要性。目前我国乡村建设中PPP模式运作存在多头管理职责不清、准入条件不利于民间资本、权利义务配置失衡抑制社会资本参与积极性、操作不规范以及PPP模式滥用等问题,并有针对性的提出建议。

关键词:PPP模式乡村振兴;运作规范化

习近平总书记在党的十九年大报告中郑重提出,要实施乡村振兴战略,加快美丽乡村的建设和发展。乡村振兴战略是推动农业现代化,实现乡村全面振兴发展,最终解决三农问题的重大举措,也是进一步缩小城乡发展差距,加快城乡一体化进程,是社会主义新农村建设的升级版。把PPP模式引入乡村振兴战略,可以有效解决农村地区公共财政投入不足带来的巨大资金缺口,缓解政府财政压力,提高市场配置乡村建设资源的效率,有效分担项目运营风险,增强乡村基层政府活力,优化乡村公共产品和服务的质量,为乡村居民提供高水平高质量的公共服务。然而,就PPP模式服务乡村振兴的具体实践来看,尽管各地如火如荼、势头迅猛,项目不断落地,推进乡村建设快速向前发展,但也出现了一些地方滥用PPP,甚至借PPP变相融资等违规操作问题。如何保证PPP模式服务乡村振兴过程中规范运作,有助于化解乡村建设项目风险,防止地方政府隐性债务风险,对于提高国家治理能力,加快乡村振兴战略实施具有重要意义。本文首先就PPP模式服务乡村振兴规范运作的必要性进行阐述,然后揭示我国目前乡村建设过程中PPP模式运作存在的主要问题,最后有针对性的提出建议。

一、PPP模式服务乡村振兴战略规范运作的必要性

(一)规范运作是限制规范政府权利,合理配置建设资源,降低政府项目风险,防止政府隐形债务的必然选择。我国农村地区幅员辽阔,基础设施普遍落后,实现乡村全面振兴,继而实现城乡一体化,彻底解决三农问题,仅仅依靠有限的政府财政资金投入远远不够。引入PPP模式势在必行。但在引入PPP模式的过程中,政府在规划、立项、项目合作方选择、项目实施监管考核等方面相对于社会资本处于主导地位。阿克顿勋爵说,权力导致腐败,绝对权利导致绝对腐败。因而,在PPP模式服务乡村振兴过程中必须对政府权利加以限制、规范,平衡政府与社会资本间的利益关系,合理配置建设资源,实现社会效益与经济效益的统一。同时任何投资都是在收益和风险的天平上进行平衡和取舍,农村基础设施引入PPP模式也是风险和收益在参与各方之间的平衡和配置。政府作为合作方,是投资风险最可能的兜底者。避免项目失败带来的经济风险和社会风险,特别是防止项目实施给地方政府带来隐性债务,需要对PPP模式的运行程序和关键环节事先设计,制定严密严格的规范。

(二)规范运作是激励社会资本服务乡村振兴,发挥市场配置资源,提高乡村基础设施运行效率的前提要件。引入社会资本参与乡村基础设施建设,不仅可以弥补政府资金缺口,更有助于实现乡村基础设施建设的市场化,提高乡村建设资源配置效率,同时发挥社会资本在项目运营、管理上的技术、人才优势,提高乡村基础设施运营效率,为乡村居民提供高质量高水平的公共服务产品。但社会资本是以利益为导向的,获取PPP项目投资收益是底线要求。农村基础设施属于公共产品,除少数项目具有经营性,多数不能产生收益。因此,要刺激社会资本的投资欲望,必须对其获利模式予以规范保障,明确各方权利义务,准确科学的设计风险分担和利益共享机制、减损退出机制、纠纷解决机制,保证社会资本对运作项目具有稳定合理预期,社会资本的投资欲望才有可能被激发释放。这些都需要文件层的运作规范和执行层的规范运作来加以强化和保证。

(三)规范运作是稳步推进PPP模式服务乡村振兴,实现各方合作共赢的制度保障。PPP模式是政府、企业、社会各方共同参与农村基础设施建设,风险共担利益共享的合作共赢过程。各参与方具有截然不同的利益诉求和主张:政府主要是解决公共物品高质量供给建设资金不足的问题;企业(社会资本)主要是实现投资收益问题,而社会(乡村居民)主要是获取免费公共产品和服务问题。这些问题的互补性决定了合作的可能性。同时,这些诉求和主张又充满着矛盾冲突,关系错综复杂。怎样协调各方关系,平衡各方风险和利益,满足各方诉求,并实现PPP项目的目的,是一个富有挑战性的工程。PPP项目的规范运作,为合作各方提供了可预期的合作模式和市场准入,项目立项、实施、退出,监督管理,风险分担,争议解决等各关键环节具体操作程序,是PPP模式服务乡村振兴的制度保障

二、PPP模式服务乡村振兴战略运作存在的主要问题

(一)多头管理,职责不清,程序各异,标准不一问题。在我国,发改委和财政部门对PPP模式的推广应用都具有一定权力职责,同是PPP项目的主管部门。但长期以来,这两个部门在PPP项目方面的管辖权和职责分工未得到厘清,权力交错,程序各异,标准不一,使项目操作层面难以适从,为PPP模式运行不规范提供了初始基因。如发改委和财政部各自制定了自己的PPP模式实施制度、合同指南;各自建立了自己的项目库、专家库;各自有自己不同的项目操作程序、流程。

(二)重视国有资本,民间资本准入受到限制。地方政府在应用PPP模式时,出于对民间资本介入政府项目的疑虑,认为国企更值得信赖,从而在市场准入上对私企要求过高或百般挑剔,导致民间资本参与PPP项目有限。PPP模式变质为公公合作或以公为主的合作,抑制了农村基础设施建设的市场化进程,难以发挥市场配置建设资源的作用,也难以打破乡村基础设施建设的国家垄断局面,难以发挥民间资本的机制创新作用,提高公共产品的供给质量和效率。

(三)权利义务设置失衡,风险配置不当,抑制社会资本积极性。PPP模式中,由于项目来源于政府以及政府权力的单向性,政府在项目立项、合作方选择、项目推进等整个过程中居于主导地位。与政府的强势地位相比,社会资本特别是民间资本很难取得与之匹配的讨价还价能力。因此,政府在PPP项目中,通常将大部分项目风险推给企业,自己不承担任何风险或仅承担一小部分风险。这就使得PPP项目中权利义务配置、风险分担严重失衡而不利于社会资本,抑制了了社会资本参与PPP项目的积极性。政府项目责任制、官员追责制度和政府官员趋利避害的本能加剧了这一趋势。

(四)操作程序不规范,违规操作损害居民利益。实践中,政府对项目操作管理不严,许多项目尚未立项,意向合作方就开始扯虎皮以项目名义到处融资,导致不公平竞争、劣币驱逐良币现象。有些社会资本把PPP项目理解为唐僧肉,是一种无风险的投资方式,有政府背书,既可以以小撬大获得银行信贷,也可以PPP项目名义发行基金直接圈钱,而忽视自身管理运营能力建设。另一方面,由于PPP项目实施过程透明度不高、监管力度不够等原因,地方政府对公共产品价格监管缺位,导致企业乱收费,损害乡村居民利益。

(五)PPP模式滥用,变相融资,形成政府隐性债务风险。在实际操作过程中,有地方政府仅把PPP模式作为自身融资、缓解财政压力的手段,认为PPP是免费蛋糕,本届使用下届还账、当期不用过期作废,因此在项目遴选上把关不严,甚至把商业地产开发项目引入PPP模式。有地方政府认为PPP就是融资搞建设,不计其他,变相政府回购、明股实债等让政府承担兜底责任;还有地方只重视项目上马,而对项目的运营和绩效缺乏监督考核,实质上使项目退变为拉长版的BT,形成金融性风险。

三、规范PPP模式服务乡村振兴战略的建议

(一)解决主管权力划分,厘清职责界限。首先要采取措施解决多头管理、政出多门问题,防止权力缺位和越位。一是PPP事务单一部门管理模式,归并权力给发改委或财政部独享;二是采取发改委管项目财政部防风险模式。其次,严格设定各部门职责,明确责任界限,制定规章制度、细化操作流程,使各部门各司其职、有章可循。

(二)公平准入条件,激发民间资本积极性。政府应提高民间资本参与乡村基础设施建设意义的认识,为国有资本和民间资本参与乡村振兴设置公平的准入条件。政府考察合作对象的依据是企业的项目管理能力、技术水平、资本投资能力等,而不是国资还是民资。此外,政府应对民间资本参与PPP项目给予更多政策支持,减少银行信贷方面的歧视性政策,放松政策性银行贷款条件约束,增强其参与乡村振兴的能力和信心。

(三)平衡权利义务,合理配置风险,加强平等合作。树立平等、公平意识,兼顾PPP项目参与各方利益关切,实现互补共赢。首先,在思想上要提高认识,把社会资本放到与政府地位平等的合作方位置上;其次,要在PPP项目全过程各环节权利义务配置上公平合理合法,风险配置上做到权责利相统一,避免配置失衡,由一方承担过多风险而另一方独享过多利益。

(四)提高透明度,强化监督考核,规范操作过程。强化程序意识,既要制定严密的可操作的程序性规范,也要以严谨的态度严格遵循程序性规定。特别是在合作方遴选和项目实施过程中,既不允许超越程序提前或者滞后操作,也不允许绕过或临时加入新的程序,以此保证项目进展的有序可控。在项目实施过程中,要提高透明度,明确规定社会资本对项目信息的披露义务;设立专门的项目实施监考核管机构,制定明确的绩效考核指标和要求,加强对项目的实时监控能力;实施项目责任追究制,保证项目过程合法合规,规范进行。

(五)规制PPP模式滥用行为,避免形成系统性金融风险。在PPP项目立项遴选中,要严格物有所值论证、财政承受能力论证和实施方案编制等论证程序,严格把关,甄别出假PPP、伪PPP,杜绝非基础设施建设项目进入PPP。要树立全程风险控制观念和项目整体观,不能顾头不顾尾,只将PPP视为融资手段而忽视后期风险,让政府承担过多的隐性和或有债务。因此,在政府担保、项目回购、合作项目补偿等环节,必须严格程序和条件,谨慎论证,有效推进,避免加大政府债务,引发系统性金融风险。

参考文献:

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