陈波   中国人民银行海口中心支行

摘要：海南离岛免税政策拉动了旅游业和相关产业发展，但由于政策本身对免税购物有诸多限制、市场发育程度不够、配套措施和基础建设有待加强，导致政策效应受限。海南可借鉴日本冲绳、韩国济州岛和澳大利亚悉尼等地经验，打破运营垄断、增加免税店面积和数量、消除原有政策限制、与保税（港）区的发展相结合、完善金融政策和服务，加强海关监管、价格监管，扩大营销宣传、大力发展物流业，促进免税业集群、链式发展。

关键词：海南；国际旅游岛；离岛免税；政策效应

一、海南离岛免税政策及成效

2011年4月20日，海南省离岛免税政策试运行，从当年5月1日起，政策正式实行。海南因此成为继日本冲绳、韩国济州岛和中国台湾马祖、金门两岛之外全球第4个实施此项政策的区域。依据该政策，乘飞机离开海南岛（不含离境）的旅客可享受免税购物，价格优惠幅度可达到10%-30%左右。政策实行起初一个月，就引来数十万游客涌入三亚免税店，出现了购物狂潮。四年多来，离岛免税政策对于拉动游客消费，推动旅游业和零售、物流、航空等相关产业发展，提升海南知名度，助力国际旅游岛建设起到了重要作用。截至2015年上半年，三亚、海口两家免税店累计购物500．46万人次，实现免税销售额141．26亿元。

二、离岛免税政策本身及执行中存在的问题

离岛免税政策取得了一定成效，但并没有达到理想的效果。事实上，实际参与免税购物的旅客人数占空港离岛旅客总人数的比例仅10%左右，这与韩国济州岛免税购物旅客人数占比平均30%相比，明显偏低；同时，海南离岛免税人均购物额2823元，远低于我国政策规定的限额。深入审视发现，离岛免税政策本身及执行过程存在一些问题。

（一）政策本身对免税购物有诸多限制，导致政策效应受限

1、对离岛方式和提货方式有限制

目前，离岛免税政策的“离岛”仅指乘飞机离岛，不包括搭乘其它交通工具离岛的方式。在提货方式方面，可以选择“机场提货”，先在免税店购物付款，然后在机场隔离区提取货物；也可以选择“即购即提”，即先交一部分税款担保金，离岛当天提前一小时去机场核对点办理手续退还担保金。这样的政策限制带来了一些不利影响，比如，无法满足不是乘飞机离岛的游客的购物需求；为确保商品准时送达提货点，从三亚凤凰机场离岛的游客，须至少于航班起飞前6小时完成购买，从海口美兰机场离岛的游客，须至少于航班起飞前一天完成购买，这给游客造成了不便。

2、设置了“限次、限值、限量和限品种”的“四限”规则

“限次”是指非岛内居民旅客每年可享受离岛免税购物2次，本岛居民每年可享受离岛免税购物1次；“限值”是指每位旅客每次累计免税购物金额不能超过5000元人民币；“限量”是指免税购买的商品数量一般不超过2件，少数品种可买4到5件；“限品种”是指符合要求的免税品种必须为进口商品，包括首饰、手表、化妆品和箱包等18个品种。

从2012年11月1日起，海南实行了新的离岛免税政策，单次累计免税购物金额调高到8000元人民币（免税限额中如有剩余或未使用，旅客可在购买1件单价8000元以上商品时调剂使用）；免税商品品种扩大至21种，部分品种单次购买数量调高到4-8件。2015年3月20日，海南离岛免税政策再度调整，免税商品品种扩大至38种，放宽了10种免税品购买件数限制。

总体而言，“四限”规则目前仍然限制着对旅客购物需求的充分挖掘。总体来看，海南免税购物目前货源不足，品牌少，款式少，消费者选购的余地不大。虽然，海南现有的免税商品在价格上与香港比优势相当，但销售品种、可选款式相比差距较大。

3、“行邮税”的征收抑制了高端消费需求

离岛免税政策所免的税种为关税、进口环节增值税和消费税，免税商品比一般商品价格要低10%-30%左右。但是，根据财政部的要求，单价在5000元以上的商品，需要按照实际零售价格全额缴纳进境物品进口税（行邮税）。目前的行邮税征收税率在10%-50%之间，由于免税店内单价超过5000元的高档商品比较多，缴纳行邮税后的高档“免税商品”与内地商场相比相差不大，不再具有价格竞争力。这种状况，让高端奢侈品的消费受到一定抑制。

（二）市场发育程度不够，购物环境需要优化

中国免税品属于特许经营，中免集团是唯一一家经国务院授权在全国范围内经营免税业务的国有专营公司。在实行离岛免税政策初期，三亚免税店由中免集团独资运营，居于垄断地位，这种状况一方面无法形成自由竞争的业态，难以出现产业集群效应，也难以保证旅客的选购权和议价权，另一方面，庞大的购物群体也给单一的运营主体带来了经营压力，可能造成服务质量的下降。

事实上，离岛免税政策实行不到一个月，就出现了“过期门”事件，媒体报道三亚免税店销售过期商品。免税店回应是部分新员工培训不到位，误将被销毁的过期商品当成新进商品贴上标签所致。中免集团对此事公开道歉并进行了双倍赔偿。此事件当时造成了恶劣的影响，反映出运营企业内部管理，以及政府对市场的监管急需加强。

（三）配套措施和基础建设有待加强

一是网点建设，免税购物点分布太少，总共才2个，在旅游旺季容易造成拥堵，也难以满足平时岛内居民的购物需求；二是相关法律法规需要完善，比如免税购物者的相关权益保护方面的法规要完善等；三是免税物流行业发展水平不够，难以支持省外各地免税购物者的物流需求；四是相关金融政策尚不完善，金融配套服务水平不高；四是与海口综合保税区、洋浦保税港区等海关特殊监管区的相关政策、发展规划配合实施力度不足等等。

三、离岛免税政策国际经验借鉴

国外离岛免税政策做得成功的地区经验值得海南学习，现例举部分如下：

（一）日本冲绳。在日本冲绳，无论是本国、本岛旅客，或是外国离岛、离境旅客均可购买免税进口商品，对购买次数没有限制，购买品种包括除烟草外的各类进口商品，购买数量较为宽松，但每次限额不能超过20万日元。

（二）澳大利亚悉尼。在悉尼，免税行业销售渠道众多，包括机场免税店、机上免税店、购物退税商店、市内免税店等。各免税店与海关、税务部门联网，接受有效监管。消费者可通过电话、网络订货，并享受送货上门服务。

（三）韩国济州岛。济州岛在机场和两个港口都开设有免税店，免税销售对象是指从济州岛乘飞机或船舶前往济州特别自治道以外地区的19岁以上的本国及外国人员，免税商品品种有限制，但包含了酒类、烟草、化妆品等大众消费商品，并且品牌、样式丰富。游客每年可免税购物6次，每次限额40万韩元以内，免税酒类每次限购1瓶，免税烟草每次限购10盒（1条）以下。因为与中国近邻，同时购物与旅游相得益彰，济州岛40%的购物者是中国游客。

四、进一步扩大离岛免税政策效应的思考

2014年中国奢侈品消费额达250亿美元，占全球市场46%。然而，奢侈品研究和顾问机构财富品质研究院发布的《中国奢侈品报告》表明，2014年中国消费者奢侈品消费76%在境外。高端消费外流的重要原因之一是国内的免税品市场发育不良。为进一步扩大海南离岛免税政策效应，促进海南免税品市场快速健康发展，笔者认为应从以下方面入手：

（一）打破运营垄断，鼓励市场竞争

2014年11月，海南省获批省级免税品经营资质，成立了海南省免税品有限公司。当年12月21日，由该公司运营的海口美兰机场免税店开业。中免集团独占海南免税品市场的局面被打破，这有利于该行业的良性竞争和健康发展。今后，2家运营商可进一步加强与全球免税品经销商和厂家的对接和洽谈，积极组织免税品货源。同时，可积极探索逐步引入国外及港澳台有实力的免税品经营企业（集团），吸纳该领域的优秀经营管理人才和技术人才，促进海南免税品行业的跨越式发展和国际化，将海南免税店建设成为真正意义上的国际购物中心。

（二）增加免税店面积和数量，布局到全省其它地区

2015年初，财政部已批准同意海口美兰机场免税店扩大营业面积到12546平方米，将近原来的2倍。今后，可进一步争取在海口市内开设免税店，并将免税店布局到省内其它地区，比如琼海、万宁和洋浦等地，以满足消费者需求。此外，为适应“互联网+”快速发展、大众购物方式转变的现实情况，应加快开发免税店网购平台，实现线上+线下销售相结合，游客可以网上订购、机场（码头）提货。

（三）逐步减少或取消原有政策限制，挖掘消费潜力

一是允许更宽松的“离岛”方式，采用更灵活的提货方式。比如允许乘船、乘火车、乘汽车或是自驾离岛的游客也能购买免税商品，提货方式可以采用在免税店里“即购即提”，海关监管，出岛超额补税。事实上，2014年1月海关总署已批准实施“即购即提、先征后退”和“特殊情况下邮寄离岛”等新的免税购物提货模式。2015年4月海口海关在海口免税店试行海南本岛旅客“离岛寄存、返岛提取”的新提货方式取得成功；二是丰富免税商品品种和种类，增加本土特色商品。目前，作为需求旺盛的烟酒、电子类产品，受政策限制还不能在海南免税店销售，虽然能销售婴儿配方奶粉，但品牌太少，顾客选择余地不大；三是逐步放宽限购金额，国外的名贵商品，动辄上万，目前8000元的限额难以让消费者尽兴；四是取消岛内居民和岛外居民的购物次数差别，探索实行让岛内居民在不离岛的情况下，也能享受免税购物；五是研究调整“行邮税”征收规定，实行有别于其他非免税地区的税收体制。此外，在退税方面，可引入退税代理公司，简化退税程序，保证退免税便捷有序。

（四）与保税（港）区的发展政策相结合，促进免税业集群、链式发展

海口综合保税区和洋浦保税港区作为海关特殊监管区，拥有国际采购、中转贸易、商品展示、保税仓储、保税加工、保税物流和口岸作业等多种功能，享受各种税收优惠政策。今后，海南应综合运用离岛免税政策和保税（港）区的优惠政策，使免税店与保税（港）区协同发展。比如，在保税（港）区开展免税品采购、加工、仓储、配送及展示等业务，打造海南免税品“前店后厂”的产业链。海口综合保税区安基珠宝钻石精加工与展销项目进展顺利，落户海口复兴城的国际商品展示交易直销中心2015年底开业，今后可积极探索与免税店的合作，推动免税业集群、链式发展。

（五）完善金融政策和服务，给予配套支持

一是在投融资方面实行更开放的政策，降低进入门槛，鼓励有实力的国内外企业（集团）进入免税品运营领域；二是在外汇业务方面，各金融机构网点除了提供最基本的外汇业务之外，应积极与国外金融机构开展合作，拓展业务，提高服务效能；三是发展相关保险业务，比如购物保障保险、退货运费保险等险种，为离岛免税购物保驾护航；四是由商业银行和免税公司合作发行离岛免税购物信用卡，方便游客购物，免去进免税店要先办购物卡再凭卡购物的麻烦；五是进一步完善征信管理体系，包括对个人征信体系、商家信用评级系统，以及征信法规体系等的完善。

（六）其它方面的支持

一是加强海关监管，尤其当免税店面积、数量增加，提货地点增多时，海关监管体系要相应优化升级，提高监管设施的信息化、智能化程度；二是加强价格监管，防止价格欺诈，保护消费者权益；三是扩大营销宣传，在游客集中的机场、码头、车站、商场、酒店和旅行社等场所，加强离岛免税购物政策和流程的宣传；四是大力发展物流业，配合提货方式的创新，让消费者现场购物，当场提货，物流送到家。

参考文献：

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[5]李蓝雪.有效监管才能高效运作——关于确保海南离岛免税政策有效实施的思考[J].今日海南，2011（6）