李恩泽  李伟  北京市房山区地税局

摘要：近几年来，为适应征管改革工作的需要，各级税务机关加大了税源专业化管理力度，有力地促进了税收工作的科学发展。随着税收征管改革的不断深入，税源专业化管理将成为必然趋势，就北京市而言，税源专业化管理机制已经在市、区、所三级管理机关逐步建立，并逐步完善和显现。但是，在个体工商户税源管理方面逐渐显现出很多急需解决的问题，研究制定和出台科学、合理、高效的并且与税源专业化改革相适应的个体工商户税源管理新模式迫在眉睫。

关键词：税源专业化管理  个体工商户 税源管理

一、个体户发展趋势以及税源管理存在的困境

（一）个体户发展概况

从1994年地税局组建以来，个体工商户得到了迅猛发展，具体体现在以下几个方面：

1、行业不断扩大。个体工商户经营行业门类，已由原来主要经营餐饮、美容美发、商品销售等行业，逐步发展到社会生活的各个方面，包括建筑装饰业、咨询服务、中介代理、交通运输、邮电（快递）通信、商品销售、加工制造、美容美发、广告、设计、医疗卫生等各行各业，这给个体户专业化管理模式的设立带来诸多难题。

2、数量不断增多。以北京市房山区为例，截止2014年6月底，房山区税务登记户（各种状态数）企业76538户，其中个体工商户32231户，个体工商户税务登记数量占企业税务登记数量的42.1%。而这部分个体工商户税源管理涉及国税和地税两个税务机关，税源专业化管理的难度更大。

3、经营形式发生了改变。目前，个体工商户已由原来的“个人名义”、“夫妻名义”、“家庭名义”等主要形式，发展到当前以 “合作模式”、“合伙模式”为主的形式，经营规模也已由独立的小门面经营方式发展为连锁经营和加盟经营等模式，但是税源的管理模式一直没有改变。

4、税收总量呈下滑趋势。近几年以来，由于受起征点提高、“营改增”等优惠政策的影响，个体税收总量出现连年下滑的态势。以北京市房山区为例，个体工商户税收2011年度入库2634万元、2012年度入库 2524万元、2013年度入库2373万元，与总体税收总收入连年大幅度增长呈反比。

（二）个体户税源管理的困境

1、对流动业户难监管。随着市场经济的高速发展和信息时代的来临，纳税人经营活动的方式越来越灵活，流动性大、季节性强、忽隐忽现的网上销售、走街串巷经营方式等税源的隐蔽性越来越大，增加了税务机关日常的工作量，同时也增大了征管的难度。

2、家庭个人式的生产业户难管理。不办理相关证照的家庭式业户依然存在，开机是厂，停机是家，生产经营方式灵活多变，招工简便，接单便招工做，做完便化整为零，就是在国税局缴纳了增值税，也不会到地税局缴纳相应税款，想方设法逃避地税部门的征管。

3、地址缺失难跟踪。许多村镇的街道、商铺门牌号未设立完善，一门多户现象、商住两用现象、联系方式不对等，造成办理税务登记的信息不实，难以寻找，影响税务部门实地调查和实施有效监管。

4、征收管理力量不足。个体工商户一般经营规模小，遍布城镇和乡村各个角落，税源难以监控。由于工商行政管理部门并不是纳税主体市场准入的唯一审批机关，单纯的税务登记难以获得全部纳税人的信息，造成漏管。税务部门面对的个体户，税源分布有集中的也有分散的，有显性的也有隐性的。要全面、真实和动态地掌握税源的状况难度较大，手段也有限。随着纳税户不断增多，伴随而来的是日常工作量剧增。且各项工作以案头审核为主，占用了管理员绝大部分的工作时间，用于下户调查、了解情况，梳理、分析、研究的时间少，征管力量十分有限。以北京市房山区为例，10来个税收管理员要管理着全区2019平方公里的3.2万余户（各种状态户）个体工商户，税源监控显然是不到位的，因此，仅依靠税务系统工作人员的力量，不可能形成有效的规范管理机制。

二、当前个体工商户税源管理存在的主要问题

由于个体工商户分布大都比较分散，形成税收征管点多、面广、流动性大等特点，再加上个体工商户纳税遵从度低，使税源专业化管理与监控一直没有得到较好解决。现在大多数税务机关在探索税源专业化管理过程中，对个体税收关注较少或忽略，在个体税收专业化管理上缺乏创新，导致个体税收征管工作老问题没有解决，新问题又不断出现，已经成为制约税源专业化管理改革工作整体推进的瓶颈。

（一）认识不到位，有抓大放小的倾向。长期以来，受个体经济在税收总量中“居补充地位”、“属零星税源”认识的影响，各级对个体税收的重视不够。加上受经济大环境的影响，税收收入指标连续多年高增长靠的是重点大户，为确保税收收入任务的完成，产生了所谓“抓大放小”的不正确做法，不愿在个体税收上投入更多的精力。指导思想上的偏差，导致个体工商户税源管理各项工作不能与企业税源管理工作同谋划、同布置、同落实。重视不够、力量不足，造成了目前个体工商户税源专业化管理的严重滞后的现状。

（二）对委托代征单位管理不到位，合力共管的力度不够。为加强个体税源管理，各地税务机关开始探索建立委托代征模式。以北京市房山区地税局为例，已基本上构建了以地方乡镇政府和市场主管部门为主导的协税护税网络，个体工商户税款征收也委托给了地方政府或主管单位代征，形成了个体工商户税源管理以税务部门为主、政府各部门协作共管，税款征收以受委托代征单位为主的征管模式。这种征管模式，在一定程度上促进了个体工商户税源管理，但容易出现有些基层税务机关借此甩“包袱”，将个体税收一“托”了之，只要平时“不出事”，个体工商户税源管理很少能列入“议事日程”；有些委托代征单位认为税源管理是税务部门的事，存在着不按税源基础管理的程序办事、少收税或不收税等问题，而税务机关也没有在一个年度内逐户核定核实税款，致使个体工商户税源征管基础建设与税源实际不一致。究其原因，主要是相关职能部门在协税护税活动中应负的职责缺乏“刚性”的约束，导致税源不清、台帐不全，协税护税合作乏力，个体工商户税收流失的情况越来越严重。因此，落后、粗放的个体税源管理办法已经不能适应税源专业化管理的需要。

（三）个体户纳税遵从度较低，税务机关管理质效差。由于对个体工商户税收征管认识上的不足，对个体工商户税收违章打击不力，少数税务机关或管理员为图省事，对个体工商户简单地以“定”代管或以罚代管，并且是一“定”了之，对个体户生产经营规模、经营地段、经营实绩没有进行实地核查，在核定税款时势必造成纳税人满意度较低的公平的税收发展环境。在当前税收大环境下，大多数个体业主对国家税收法律法规的认识不足，更有甚者明知应该纳税却不想纳，能逃就逃，可避就避，诚信纳税的社会风气尚未形成，影响到了纳税人自行申报的可信度。

（四）获取税源管理信息的渠道不畅。税务机关在管理中只是对有证照业户的纳入了管理范围，无证照的属于工商管理或其他部门应该掌握的信息。对于这部分业户的经营信息税务机关找不到出处，也无法通过其他有效途径获取，涉及税源管理工作最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合只局限于登记信息的共享，部门之间相关数据差异大的现象仍然比较突出。其中之一就是税务登记率低于工商登记率。从税务信息收集角度看，可用信息量少、时效性差。目前北京地税在征管信息数据采集上面做到了与技监联网，但是在办理税务登记时基本依靠初始登记的纳税人提供的信息，日常管理中还要靠税务人员上门了解情况核实登记信息的真实性，由于个体征管人员较少，实地核查没有真正到实地，对房产、土地、从业人数、场地规模、地段等基础信息的真实性、有效性数据来源渠道仍然不畅。

三、对个体户税源专业化管理改革的探讨

对个体工商户税源专业化管理改革的思路主要从五个方面进行突破：一是要统一思想，提高认识；二是建立完善的协税护税网络；三是建立分类管理制度，强化户籍管理；四是完善税收优惠政策，提高自觉纳税意识；五是加强信息化建设，构建专业化信息管理平台；六是加强税收管理员队伍建设，提高税源专业化管理水平。

（一）更新思想理念，提高思想认识。各级税务机关要按照税源专业化改革的总体思路来统一个体户税源管理。要克服个体户税源是“补充税源”、“零星税源”的错误认识，纠正“抓大放小”等不正确的思想观念，不断提高对个体户税源专业化管理的认识。工作中不能只重视对企业的管理监控，忽视对个体户的管理监控，各级领导不能只听取对企业的税收监控分析，不听取对个体户的税收监控分析状况，要知道对企业和对个体户的管理制度措施是一致的，执行的税收政策也是一致的。应该把个体户税源专业化管理、提高征管质量摆在突出位置，努力营造公平的税收发展环境。

（二）建立完善的协税护税网络。要充分发挥地方各级政府在税收管理中的统筹作用，努力协调各级政府抓好协税护税工作，做到党委议税、主管主抓、发挥多部门共管的协作优势。地方政府的网络、报纸、电台、电视等载体要建立税收法规宣传专栏，由国地税专业人员进行业务知识讲座和答疑解难等，努力营造协税护税和依法纳税的浓厚氛围。委托代征办法要涵盖所有市场、零星税源，把边远山区和农村等纳税人分散的个体户全部委托到乡镇政府部门代征，在国税局代开发票应征收增值税、消费税时，委托国税局及时代征城建税、教育费附加和个人所得税，防止税款流失。

（三）建立分类管理制度，强化户籍管理。对个体工商户也要像对企业一样实行分类分级管理，相应地采取有效的征管办法和措施。对规模大的个体户实行专人管理或纳入行业管理。对一般户实行按事管理，对零散户实行委托代征管理。对享受减免税等优惠政策的个体户实行台账管理方式。

（四）完善税收优惠政策，提高自觉纳税意识。完善个体工商户的税收优惠措施，免征财产税以及附征的地方其他税种，特别是对月租金低于20000万元的房产，免征房产税、城镇土地使用税、印花税、个人所得税。建立科学有效、公开透明的个体工商户定额核定机制，营造公平、和谐的税收环境，提高个体工商户纳税遵从度。

（五）加强信息化建设，构建专业化信息管理平台。建立科学的信息数据采集渠道，在信息采集方法上、征管软件系统改造上敢于创新、实践和突破，努力使个体户税收征管与企业税源专业化管理改革步伐一致，促进个体户税源管理质量持续、协调提高。

（六）加强税收管理员队伍建设，提高税源专业化管理水平。采取集中学习、辅导讲座、以岗代练等多种方式进行培训，不断增强税务人员抓好个体工商户税源专业化管理的本领。定期进行轮岗交流，在不同的个体征管岗位之间、个体征管岗位与企业征管岗位之间、个体征管岗位与其他岗位之间进行人员轮岗，通过轮岗，让个体税源管理岗工作人员全面掌握税源专业化管理的政策、方法、手段，促进税源专业化管理水平不断提高。

参考文献：

[1]莫文秀.推进税源专业化管理的问题探讨[J].财经界(学术版). 2012(12)

[2]史爱生.税源专业化管理的实践与思考[J].税务研究. 2012(11)