宗昌泽

（青岛融合私募基金管理有限公司，山东 青岛 266400）

摘要：本文立足全国统一大市场建设背景，聚焦国有资本投资适配性问题展开研究。当前国有资本投资存在战略方向模糊、体系协同不足、“内卷式”竞争、“重规模轻质量”导向等问题制约要素配置效率与产业协同。研究提出创新构建路径：明确服务国家和地方战略的顶层设计，建立“战略清单+负面清单”与三级规划体系；构建跨部门、跨区域、跨主体的多方协同机制；建立全流程科学审慎决策框架；形成动态调整的投资优化机制，并配套制度体系、机构能力、考核评价等保障措施，为统一大市场下国有资本高效配置提供方案。

关键词：统一大市场；国有资本投资；投资框架；协同机制；动态调整

一、引言

党的二十届三中全会明确提出构建全国统一大市场，推动要素自由流动与产业合理分工，这一战略部署对国有资本投资提出全新要求。国有资本作为国民经济的重要支撑，既是国家战略的执行者，也是市场资源的配置者，其投资效率与方向直接影响统一大市场建设进程。近年来，国有资本投资规模持续扩大，但在实践中逐渐暴露出诸多问题：部分地方国有资本偏离地方战略，陷入“泛而不精”的困境；跨领域、跨区域协同不畅，地方保护与部门壁垒阻碍资源整合；“重规模轻质量”导向下的短期行为更是导致资本浪费与低效配置。这些问题不仅削弱国有资本战略支撑作用，地方保护主义及地方重规模轻质量导向下的市场无序现象更与统一大市场“规则统一、要素流动、产业协同”的目标相悖。

在此背景下，如何重构国有资本投资框架，使其适配统一大市场建设需求，成为亟待解决的关键课题。本文从统一大市场与国有资本投资的内在逻辑出发，剖析当前投资存在的不足，探索创新构建路径与配套措施，为国有资本在统一大市场中发挥更大作用提供理论与实践参考。

二、统一大市场与国有资本投资的内在逻辑关联

（一）统一大市场的核心特征与运行机制

《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中指出“构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度”，明确国有资本投资、政府投资基金运作的“禁止项”。统一大市场以破除行政壁垒、实现要素自由流动为核心，核心特征体现为制度规则统一、要素配置高效、市场监管协同、产业布局优化。从2025年上半年建设成效来看，统一大市场对经济运行的支撑作用已初步显现。2025年上半年，内需对经济增长贡献率达68.8%，内需特别是消费是上半年经济增长的主动力。全国省际间销售额占全国企业销售收入比重为40.7%，较上年同期提高0.6个百分点，反映省际间贸易联系持续加深，为本地国有资本投资定方向，同时吸引外部流动资本落地，推动地方经济发展。制度规则层面，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，需加快清理妨碍公平竞争的地方性政策，建立起全国统一的产权保护、市场准入、招投标制度体系。国家通过清理妨碍公平竞争的地方性政策，建立全国统一的产权保护、市场准入、招投标制度体系，确保市场主体享受同等政策待遇；要素配置层面，依托数字化平台推动资本、技术、数据、劳动力等要素跨区域流动，实现要素向高效益领域集聚；市场监管层面，依据《全国统一大市场建设指引（试行）》，各地需完善整合省域内“互联网+监管”系统、“双随机、一公开”检查系统等，构建全国一体化监管体系，统一标准、共享数据、协同执法，维护公平竞争秩序；产业布局层面，依据区域资源禀赋引导产业合理分工，避免同质化竞争与低水平重复建设，提升产业链供应链协同效率。

运行机制上，统一大市场通过“市场主导+政府引导”双轮驱动。市场发挥决定性作用，通过价格与竞争机制引导要素优化配置；政府通过制定产业政策、完善基础设施、提供公共服务弥补市场失灵，推动市场从“区域分割”向“全国整合”转型。

（二）国有资本投资的属性与功能定位

国有资本投资兼具公共性与市场性双重属性。公共性体现在服务国家和地方发展战略，在国家安全、国民经济命脉领域发挥“压舱石”作用，保障产业良性发展，促进经济向新质生产力转型；市场性要求其遵循市场经济规律，以市场化方式运营，注重效益与风险管控，实现国有资产保值增值。

功能定位上，国有资本投资承担战略引领、产业培育、市场补位三大功能。战略引领聚焦前瞻性战略性新兴产业，引导社会资本服务国家战略；产业培育通过产业链投资补链强链，打造国际竞争力产业集群；市场补位针对社会资本不愿进入的高风险领域，注入耐心资本填补投资空白，待产业成熟后市场化退出，实现资本循环。在功能落地中，需借助战略制定工具梳理地方产业优劣势，结合市场定位策略明确差异化投资方向，同时通过多元化发展分散风险，以差异化定位避开同质化竞争，并搭配领域特点投资实现多元化布局。

（三）统一大市场构建导向下国有资本投资的适配要求

在统一大市场构建导向下，地方国有资本投资需跳出“区域封闭循环”，严守市场公平底线，杜绝通过违规减税、零地价出让等政策强化地方保护，避免参与存在市场分割倾向的项目，防止加剧行业恶性竞争与资源错配。投资应聚焦地方重点战略与特色产业，依托本地资源禀赋，精准孵化新企业、赋能老企业升级，避免盲目跟风布局新能源、数字经济等领域导致重复建设与产能过剩。同时，需对接全国产业布局，推动要素跨区域流动，主动融入“双循环”，在支持地方经济发展的同时，助力形成全国“一盘棋”的资源高效配置格局，契合统一大市场“立破并举”的建设要求。

三、当前国有资本投资存在的不足剖析

（一）地方发展规划引领不足

地方政府对本地经济发展阶段、产业业态研判不深，未结合上级区位定位、功能定位制定清晰长期规划，或规划与短期项目偏离度高。部分地方未聚焦实体产业核心赛道，未围绕区域特色与国家战略明确重点方向，导致国有资本投资缺乏顶层指引，难以形成系统性布局，既无法契合统一大市场区域统筹要求，也削弱了对实体产业升级的支撑力。

在投资布局上，不少地方违背了统一大市场的产业协同原则。同时也忽视了区域统筹的要求，对国家产业规划和区域资源差异视而不见。盲目上马与本地条件不匹配的项目，成为常见问题。有些地区缺乏技术和人才储备，却强行推进高耗能、高技术项目。这不仅引发产能过剩，还造成生态破坏和资本浪费，阻碍了全国范围内的产业优化，还影响要素的高效配置，大大削弱国有资本推动高质量发展的作用。例如，某地缺乏成熟运营规划与监管衔接机制时，推动化工管材物流中心项目上马，13年间投资13亿元却烂尾闲置，37万平方米土地长期低效利用，成为“僵尸园区”，造成巨额资本浪费。

（二）体系协同度不足的问题

首先，部门统筹衔接存在短板。地方发改委、工信、招商等部门在国有资本投资规划与审批中缺乏有效联动，部分实体产业投资项目未经过多部门协同论证，仅单一部门推进，导致项目合规性存疑且与区域产业生态脱节，也难以匹配招商部门围绕产业链延链补链的招引目标。例如，某地区推进的装备制造产业园项目，未充分结合工信部门产业布局要求与发改部门能耗指标，建成后因能耗超标需整改，既推高投资成本，又延长项目投产周期，破坏区域产业生态整体性。

其次，国有资本与多元主体协同深度不足。与社会资本合作多停留在表层股权结合，关于合作中的决策机制构建、利益分配规则及风险分担方案，均未形成清晰明确的契约约定，直接导致合作关系稳定性欠佳，难以维系长效协作；与科研机构合作中，技术研发方向的设定与本地实体产业的实际发展需求存在脱节，未能充分匹配产业应用场景，致使科研成果向现实生产力转化的效率偏低，无法有效赋能地方产业升级；与金融机构合作过度依赖传统贷款模式，缺乏产业基金、融资租赁等多元融资手段，既限制投资规模，又增加财务风险，难以形成支撑实体产业发展的协同合力。

（三）项目投资的“重规模轻质量”倾向问题

“重规模轻质量”倾向的核心症结，在于国有资本投资脱离地方实体产业发展战略，打破“政府战略引领—多部门协同指导—市场化规范落地”的系统化决策逻辑，导致项目投资招引过程中盲目粗放，忽视“因地制宜”原则，缺乏战略匹配性与产业生态赋能，难以形成长期价值，造成国有资本低效配置。

从决策逻辑维度审视，部分项目未将地方发展战略作为根本遵循，亦未通过发改、工信,招商等部门围绕战略方向开展的协同论证，仅以短期政绩目标为导向推进实施。此类项目虽可能在表象上符合市场化盈利要求，但与区域产业布局、战略培育方向存在显著脱节。其直接后果是，既无法获取后续战略配套政策支持，也难以融入本地产业生态实现协同发展，最终沦为“孤立项目”，无法为地方战略产业升级提供有效支撑。

同时，正常决策流程中“战略锚定—部门协同—市场化落地”的衔接链条被弱化，部分项目跳过战略匹配性审查环节，即便履行了市场化尽调程序，也因前期未锚定地方战略方向，导致投资与区域长期产业规划错位。且因缺乏战略层面的持续赋能，项目后续发展动力不足，甚至占用大量国有资本，挤压战略重点领域的投资空间，背离国有资本服务地方战略、推动实体产业高质量发展的核心使命。

投资结果上，“重投产、轻培育”现象普遍存在，部分国有资本投资实体工业项目时，过度关注“项目落地投产”的短期成果，却忽视投产后的产业链协同培育与长期运营赋能，导致项目难以融入区域产业生态，沦为“孤立产能”。

四、统一大市场下国有资本投资框架的创新构建路径

（一）强化地方发展规划战略引领，构建国有资本系统性投资布局

针对地方发展规划引领不足、国有资本投资缺乏顶层指引与系统性布局的问题，需以统一大市场区域统筹与产业协同要求为核心，重塑地方规划编制与实施逻辑，为国有资本投资提供清晰战略导向。

首先，深化地方经济发展研判与规划衔接机制。地方政府需组建专业研判团队，结合本地资源禀赋、产业基础与经济发展阶段，精准识别实体产业核心赛道；同时严格对接国家战略与上级区位功能定位，避免规划与短期项目偏离，确保规划兼具前瞻性与可操作性。在规划编制过程中，需建立“国家战略—区域定位—地方产业”三级衔接体系，明确国有资本投资的重点领域与禁止方向，从源头杜绝盲目投资，使规划成为国有资本布局的“导航图”。

其次，聚焦实体产业核心赛道与区域特色，优化国有资本投资布局逻辑。地方需围绕统一大市场产业协同要求，摒弃“大而全”的投资思路，聚焦符合区域特色与国家战略的实体产业领域，推动国有资本向产业链关键环节、核心技术领域与战略新兴产业集中。同时，打破行政区域壁垒，立足区域产业协同视角，统筹规划国有资本投资方向，避免重复建设与资源浪费，确保国有资本投资既能契合统一大市场要素高效配置需求，又能强化对实体产业升级的支撑力，形成“规划引领—资本聚焦—产业升级”的良性循环。

（二）健全多维度协同机制，提升国有资本投资体系协同效能

针对体系协同度不足，包括部门统筹衔接短板与国有资本与多元主体协同深度不够的问题，需从部门联动、主体协同两方面构建全方位协同机制，释放国有资本投资的协同合力。

一方面，完善部门统筹衔接机制，强化投资项目全流程协同论证。建立地方招商、发改、工信、财政等部门的常态化联动机制，明确各部门在国有资本投资规划编制、项目审批中的职责边界与协同流程。对于实体产业投资项目，推行“多部门联合论证”制度，在项目立项阶段即开展产业布局适配性、能耗指标合规性、生态影响评估等多维度协同审查，确保项目与区域产业生态深度融合，避免因单一部门推进导致项目合规性存疑或与产业规划脱节，从流程上保障国有资本投资的科学性与系统性。

另一方面，深化国有资本与多元主体的协同合作层次。在与社会资本合作中，突破表层股权结合模式，建立清晰的决策机制、利益共享机制与风险共担机制，通过签订详细合作协议明确双方权责，提升合作稳定性；与科研机构合作时，以本地实体产业实际需求为导向，共建产学研合作平台，推动技术研发与产业应用精准对接，提高科技成果转化率；与金融机构合作中，创新融资模式，积极运用产业基金、融资租赁、供应链金融等多元融资手段，降低对传统贷款的依赖，既扩大国有资本投资规模，又分散财务风险，形成“部门协同—多元联动—产业赋能”的协同生态。

（三）破除“重规模轻质量”倾向，构建国有资本市场化与战略化融合的决策运营体系

针对项目投资“重规模轻质量”倾向导致的决策逻辑紊乱、运营培育缺失等问题，需以“战略引领、市场运作、长期培育”为核心，重构国有资本投资决策与运营体系，确保国有资本服务地方战略与实体产业高质量发展。

在决策机制上，建立“战略锚定—部门协同—市场化论证”的全链条决策流程。将地方实体产业发展战略作为国有资本投资的根本遵循，在项目决策初期增设“战略匹配性审查”环节，由多部门联合评估项目与区域产业规划、国家战略的契合度，杜绝跳过战略审查的“短视项目”；同时，强化市场化论证与战略导向的融合，要求市场化尽调需围绕战略方向展开，确保项目既符合市场盈利逻辑，又能融入区域产业生态，避免“孤立项目”占用资本资源。此外，建立决策责任追溯机制，对因“重规模轻质量”决策导致国有资本损失的行为进行问责，保障决策流程的严肃性与科学性。

在运营培育上，摒弃“重投产、轻培育”的短期思维，构建“投后赋能—产业链协同—长期运营”的培育体系。国有资本投资实体产业项目后，需成立专门的投后管理团队，聚焦产业链协同培育，推动项目与本地上下游企业建立合作关系，融入区域产业生态；同时，制定长期运营规划，从技术升级、人才培养、市场拓展等方面为项目提供持续赋能，避免项目沦为“孤立产能”。此外，建立以“战略贡献度、产业协同度、长期收益率”为核心的考核指标体系，替代以“投产速度”为导向的短期考核，引导国有资本聚焦长期价值创造，切实发挥服务地方战略、推动实体产业升级的核心作用，实现“决策科学—运营高效—产业升级”的良性循环。

五、保障国有资本投资框架有效运行的配套措施

（一）完善与统一大市场相适应的制度体系

需围绕统一大市场“规则统一、监管协同、要素流动”核心要求构建制度保障。依据《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》及《全国统一大市场建设指引（试行）》精神，首先要健全统一投资规则，禁止地方设隐性壁垒，取消国有资本投资项目注册地限制与强制返投要求，统一准入、审批及合规标准，参照国家级产业目录明确鼓励与限制领域，避免区域规则冲突。其次构建“中央—地方—社会”三级监管体系，中央层面由国家发改委牵头定监管标准、开展跨区域监管；地方层面省级政府统筹本地区监管，确保中央要求落地；社会层面通过信息披露平台公开项目资金使用与绩效，接受监督，同时建立监管信息共享机制，实现数据互通。最后完善要素市场化配置制度，统一国有资本投资基金规则推动资本跨区域流转，建立技术成果共享机制促进技术转化，参与国家数据基础设施建设推动数据合规应用。

（二）强化专业投资机构的能力建设

聚焦“募、投、管、退”提升机构能力。募资方面，按文件要求优化财政出资结构，对不同类型基金合理设定政府出资比例，吸引社会资本与长期资本，构建多元募资体系。投资方面，组建多部门协同的专业团队，在战略方向匹配度、地方经济发展贡献、投资能效等方面，建立规范化模型筛选项目，优先投资符合战略的领域，同时为被投企业提供技术、产业链、政策等增值服务。风控方面，制定制度明确投资限额与准备金计提比例，留好“战术预备队”应对短期不及预期、长期持续看好的项目的后续资金追加投入，用数字化平台监控项目运营数据，建立风险项目退出机制，化解风险并优化风控模型。

在此基础上，还需从体系化治理的角度进一步提升“募、投、管、退”全流程的协同性和前瞻性。首先，在募资环节应强化政策与市场的双重导向，通过设立主题型基金、培育长期机构投资者、加强与产业资本联动等方式，提升资金来源的稳定性与专业性，同时构建透明的信息披露机制，增强社会资本的参与信心。其次，在投资执行中应引入情景分析、价值链识别、产业前沿研判等工具，使项目遴选更具科学性，并推动投资团队从单一的财务投资角色向“战略赋能者”转型，实现资金投放与区域产业结构升级的联动效应。再次，在投后管理方面，应建立数据驱动型管理体系，通过实时监控关键运营指标、外部环境变化和技术迭代趋势，形成“早识别、早干预”的管理机制，同时推动基金管理机构与企业共同搭建创新合作平台，提高资源整合效率。此外，在退出环节要明确多路径退出策略，如并购退出、股权回购、二级市场减持等，并根据企业生命周期特点和行业波动规律动态选择最优退出路径，以提升资金回流效率和投资组合整体收益率。整体而言，通过全过程、精细化、协同式提升“募、投、管、退”能力，可有效增强基金管理机构的专业化运营水平，为实现资本增值与政策目标协同提供坚实支撑。

（三）优化国有资本投资的考核评价体系

突破传统导向，突出“战略+效益+合规”导向。考核战略贡献，关注战略产业、科创项目及跨区域投资占比；兼顾长短期效益，对科创项目延长评价周期；考核合规性，检查是否存地方保护等问题。设计多维度指标体系，涵盖政策符合性、布局优化、执行能力指标，引入负面清单“一票否决”。结果应用上，将考核与薪酬、资金分配、负责人任免挂钩，推行长期激励，形成竞争机制，提升机构运营效率。

在此基础上，进一步完善考核体系，需要在目标设置、评价方法和结果反馈机制上形成闭环管理，以确保战略意图能够有效传导至机构的日常运营层面。首先，可引入全过程跟踪评价机制，通过事前审查、事中监测和事后复盘的方式，提升考核的动态性与敏感度，从而推动机构及时矫正偏差、优化资源配置。其次，应强化定性与定量指标的统筹设计，例如将治理完善度、创新协同能力、资源整合效率等纳入考核框架，以弥补传统财务类指标的局限性，使评价结果更加全面和可解释。此外，还应建立跨区域、跨部门的协同考核机制，通过共享数据与统一评价口径，减少信息不对称，避免“各自为政”的局面，从制度层面促进资源在更大范围内优化配置。最后，在考核结果运用上，应注重正向激励与约束并重，通过差异化激励、长期约束机制以及公开透明的结果通报制度，提升考核的权威性和执行力，进一步增强机构的战略响应能力与可持续发展动力。整个体系的构建不仅有助于提升管理科学化水平，也为推动战略资源聚焦、实现高质量发展提供制度保障。

六、结语

本文围绕统一大市场下国有资本投资框架构建展开研究，系统梳理国有资本投资与统一大市场的内在关联，明确当前投资存在的战略、协同、导向三类核心问题，并从顶层设计、协同机制、决策框架、动态调整四个维度提出创新路径，辅以制度、能力、考核层面的保障措施，形成完整的国有资本投资优化体系。一方面为国有资本投资改革提供清晰路径，推动其回归服务国家战略、优化资源配置的本质；另一方面助力破解统一大市场建设中的资本配置难题，促进要素跨区域流动与产业协同，为高质量发展注入动力。未来研究可进一步聚焦具体领域，如不同区域国有资本投资的差异化策略、数字经济背景下国有资本与数据要素的融合路径等，通过更细分的研究，持续完善统一大市场下国有资本投资的理论与实践体系，推动国有资本在服务国家战略中实现更高水平的市场化、专业化运作。

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