——全球博弈与中国应对

白雪   关建波（通信作者）

（广州工商学院商学院，广东 广州  510850）

摘要：全球数字贸易迅猛发展，但数据主权与跨境自由流动之间的结构性冲突日益尖锐，引发美欧主导的规则范式与新兴经济体发展需求之间的深刻博弈。本文在系统梳理“自由流动型、主权优先型、发展自主型、中间路线型”四种治理模式的基础上，识别数据本地化与跨境流动、隐私标准互认、数字税与市场准入三大核心矛盾，评估数据主权与跨境数据流动博弈对数字贸易创新的正向驱动与负向制约机制，进而提出中国应对策略，为全球数字贸易治理提供了兼顾效率、安全与包容的“第三条道路”。

关键词：数据主权；跨境数据流动；数字贸易；分级治理；隐私计算；制度创新

一、引言

全球数字贸易正以前所未有的速度重塑国际贸易格局。据WTO统计，2024年全球数字交付服务出口额达4.25万亿美元，占服务贸易总量的54%，增速是传统贸易的3倍以上。这一变革性力量正重塑全球价值链分工，推动跨境电商、云服务、数字内容等新业态爆发式增长。然而，数字贸易的蓬勃发展始终伴随一个根本性矛盾：国家数据主权诉求与跨境数据自由流动需求之间的结构性冲突。具体表现为，一方面，各国基于国家安全、公民隐私和产业竞争考量，密集出台数据本地化政策，如欧盟《GDPR》、中国《数据安全法》。另一方面，亚马逊报道表示，企业创新依赖全球数据要素的高效配置，亚马逊云科技研究显示，限制数据跨境流动将使中小企业数字贸易成本增加35%。这一“主权—流动”悖论，正在触发深刻的全球规则博弈，导致数字贸易红利分配失衡、数据主权安全焦虑与制度碎片化交织，并直接制约数字贸易的创新进程，如何在全球层面设计一套兼顾效率、安全与包容的数字贸易规则，已成为当代国际经济治理的核心议题。

针对此悖论，现有研究存在三个层面的局限。在理论层面，现有研究深度探讨了数据主权和跨境流动效率，但缺乏对两者博弈如何影响数字贸易创新机制的整合分析。在实践层面，美欧主导的主权优先规则范式难以适配新兴经济体发展需求。WTO统计数据显示，中国作为新兴经济体以及数字贸易大国，2024年规模达7550.57亿美元，占全球的12%，其“发展自主型”治理路径尚未被系统解构。在政策层面，DEPA、CBPR等现有国际协调机制在解决核心冲突时呈现碎片化，亟需创新性制度设计。因此，本文核心问题聚焦在全球数据规则深度博弈背景下，中国如何通过制度与技术协同创新，破解“主权—流动”悖论，助力全球数字贸易发展新生态的构建。

二、全球数据治理博弈格局

1.全球数据治理主要阵营与规则模式

当前全球数据治理呈现“四极分化”的清晰态势，各阵营基于价值取向与技术实力构建差异化规则体系（见表1）。美国主导的“自由流动型”、欧盟主导的“主权优先型”、中国倡导的“发展自主型”以及新加坡和日本代表的“中间路线型”。

WTO数据显示，2024年全球数字服务出口总规模中，美国、欧盟、中国及中间路线经济体分别占据42%、21%、12%和9%，但四极的规则输出能力却呈现显著差异：美国通过USMCA第19章、《云法案》与AI芯片出口管制，将“平台垄断+长臂管辖”嵌入区域协定；欧盟则借助GDPR、AI法案与《数据法》草案，以“基本权利”话语强化全球隐私标准输出；中国以《数据安全法》《个人信息保护法》及自贸区“负面清单”试点，构建“安全—发展”并重的分级治理框架；新加坡、日本则依托DEPA、APEC CBPR与监管沙盒，探索“技术中立+可信流动”的平衡路径。

表1  全球数据治理主要阵营及规则模式

该格局的形成是各国在“价值取向—技术实力”双重张力下的路径选择。在价值根源方面，美国奉行“市场自由主义”，欧盟坚持“权利本位主义”，中国侧重“发展安全主义”，新加坡等国家采用“实用多元主义”，这是格局形成的逻辑起点。在技术依附性方面，美欧掌控G7国家92%的底层算法专利，发展中国家被迫在“规则接受”或“技术隔离”间抉择，导致主导模式及规则体系产生分离。

2.全球数据治理冲突焦点

全球数据博弈围绕三大核心矛盾展开，中国处于冲突漩涡中心。

（1）数据本地化与跨境自由流动意识形态的对立

当前全球数据治理的首要矛盾表现为“数据本地化”与“跨境自由流动”之间的意识形态对立。2024年，美国依据《数据出境安全评估办法》向WTO提起争端解决（案号DS616），指控中国措施构成“数字贸易壁垒”；中国则以《反外国制裁法》第12条“反长臂管辖”条款回应，阻断境外机构未经批准调取境内工业数据，并否决高通2025年并购案作为制度性反制。经济代价方面，OECD测算显示，全球因数据流动限制导致的GDP增长损失约0.9%，折合1.7万亿美元，相当于2024年全球数字贸易总额的12%。这一对立不仅反映技术主权之争，更凸显“国家安全”与“市场效率”话语权的全球博弈。

（2）隐私保护标准互认的制度鸿沟

隐私保护标准的差异已成为横亘在欧盟与中国之间的制度鸿沟（见表2）。欧盟GDPR要求“明示同意”（Explicit Consent），而中国《个人信息保护法》（PIPL）对敏感个人信息实行“单独同意”（Separate Consent）。2025年，欧盟以“隐私保护不足”为由对TikTok处以5.3亿欧元罚款，并拒绝给予中国“充分性认定”，导致中国企业在欧盟市场需承担额外的合规成本。互认障碍不仅体现在同意机制，还延伸至被遗忘权、可携带权等数据主体权利，形成“制度性摩擦成本”，对中小企业尤为显著。

表2  欧盟与中国隐私保护标准差异及互认障碍

（3）数字税与市场准入歧视的新战场

数字税与市场准入歧视构成了数据治理博弈的第三战场。美国通过《反数字服务税法案》对法国、印度征收25%报复性关税，却对欧盟予以豁免，形成选择性“软抵制”。中国则在海南自贸港试点“数据跨境流动特别税”，对境外调取中国用户数据的企业征收3%数字税，旨在将税收与数据主权挂钩。平台垄断方面，苹果税在中国维持30%抽成，但美欧已降至0-12%，2024年从中国iOS市场汲取约500亿元佣金，构成事实上的市场准入歧视。此类隐性壁垒不仅扭曲竞争，也加剧了全球数字市场的碎片化。

3.全球数据治理博弈趋势

（1）多边机制失效与“俱乐部规则”崛起

截至2024年7月，164个WTO成员中仅72国签署《电子商务联合声明》。核心分歧集中在“源代码披露、数据本地化例外、跨境执法合作”三大议题。2023年WTO电子商务谈判小型部长级会议未能就案文达成一致，表明多边机制在数据治理领域已陷入“低共识—高冲突”困境。该僵局直接推动各国转向“俱乐部规则”路径，以降低谈判成本并扩大规则输出力。

“俱乐部规则”路径导致全球数据治理博弈呈现区域联盟三级割据的趋势。一是美欧联盟，2025年《跨大西洋数据隐私框架》生效，覆盖6.8亿人口。二是中国突围，以DEPA加入谈判为契机，推动“数字丝绸之路”标准输出，目前已签约37国。三是南方国家觉醒，以东盟发布《可信数据流通框架》为例，南方国家已拒绝直接套用GDPR。

因此，2025年前WTO电子商务谈判达成全面协定的概率较低，“俱乐部规则”将成为主流。

（2）技术民族主义驱动供应链重组

美国通过构建“可信数据圈”战略，在2023年10月美国BIS发布《AI扩散框架》，将A100及以上算力芯片纳入对华出口管制清单， 英伟达被迫推出特供中国版A800，性能降频70%。 该管制导致中国AI训练集群平均算力成本上升240%，推动国内GPU紧急采购潮，国产昇腾910B订单在6个月内增长320%。技术管制已演变为“数据—算力—算法”全链条封锁。

对此，中国发起“东数西算”战略回应，重组供应链。为降低对海外高性能芯片依赖，中国启动“东数西算”二期工程，在贵州、甘肃、内蒙古布局8个国家算力枢纽节点，2024年主权AI训练数据本地化率已达95%，较2022年提升27个百分点。同时，通过液冷、异构计算与国产GPU集群优化，单位算力能耗下降18%，为发展中国家提供了“算力主权”示范路径。

因此，美国算力封锁倒逼中国国产替代加速，今后中国国产GPU在训练场景渗透率可逐步提升。

（3）合规技术创新成为博弈缓冲带

区块链+隐私计算的标准化输出，有望减少全球数据治理摩擦成本，为中国在区域协定谈判中争取规则话语权提供技术筹码。具体来看，蚂蚁链2024年在马来西亚吉隆坡节点上线“GDPR-PIPL双标合规引擎”，采用零知识证明+可验证延迟函数（VDF）技术，实现跨境TIA（Transfer Impact Assessment）耗时由45天缩短至18天，效率提升60%。该案例已被ISO/TC 307纳入《区块链跨境数据治理指南》草案，预计2025年成为国际标准。

同时，上海数据交易所“联邦学习平台”2024年促成23亿元跨境数据交易，涉及金融风控、公共卫生、智慧城市三大场景， 原始数据出境量降为零，实现“数据不动、模型动”。平台采用国产开源框架FATE 2.0，支持SM2/SM4国密算法，为“技术自主+制度开放”提供了可验证的商业闭环。

三、数据主权与跨境数据流动博弈对数字贸易创新的影响机制

全球数据主权治理呈现“四极分化”的清晰态势，存在三大核心矛盾，“俱乐部规则”崛起，对跨境数据流动产生不利影响。但是，跨境数据流动是重塑全球价值链的关键力量，随着中国“数据—算力—算法”供应链的完善，跨境数据流动合规技术的创新，跨境数据流动必然成为数字贸易创新发展的核心引擎。

跨境数据流动作为数字贸易的核心要素，已成为重塑全球价值链的关键力量。这一流动过程呈现出创新引擎与制度性壁垒的双重属性：一方面，它通过降低交易成本、催生新业态和提升供应链韧性，成为驱动数字贸易创新的核心引擎；另一方面，各国数据主权规制差异导致的合规负担、市场碎片化及技术脱钩风险，又形成了制度性壁垒。这种双重性在中国情境下尤为突出。作为全球第二大数字贸易体，中国既依赖跨境数据流动融入全球创新网络，又面临美欧技术联盟的规则挤压与“数据主权空心化”危机。对此，本部分将系统解构跨境数据流动对数字贸易创新的双向作用机制。

1.正向驱动机制：数据流动赋能贸易创新的三重路径

（1）降低交易成本：重构全球贸易基础设施

跨境数据流动通过数字化替代传统纸质流程，显著压缩了国际贸易的时间与资金成本。上海CA中心与俄罗斯合作开发的“中—俄跨境电子签署服务”为典型例证。该平台基于电子签名与数据加密通道，使中俄企业跨境文件签署效率提升90%，交易成本降低70%，累计完成近5000份跨境文件签署，涉及交易金额超亿元。其技术架构实现了法律效力互认，即俄罗斯数字发展部承认上海CA证书效力，以及业务流程无纸化，覆盖信用证、物流单据等全贸易环节。类似地，香港特区政府正推动《电子可转让记录示范法》本地立法，旨在消除电子提单等贸易文件的法律不确定性，预计能将使跨境结算周期缩短。

在技术支撑层面，区块链与隐私计算技术正成为新型贸易基础设施的核心。如海南自贸港“国际数据综合服务专区”采用区块链锚定实体资产，生成可交易、可融资的可靠数据资产单元，使企业数据资产证券化融资效率提升。

（2）催生新业态：数据要素重组下的商业模式革命

跨境数据流动通过打破地域性数据孤岛，为创新业态提供基础要素支撑。当前表现最显著的两大方向包括。

第一，人工智能训练数据协同。全球AI研发正从“模型中心化”转向“数据分布式”协作。2025年7月中国倡议成立“世界人工智能合作组织”，旨在推动发展中国家间算法开源与算力共享，尤其侧重满足“全球南方”国家在本土化数据池建设、多语言语料库构建等领域的需求。该机制通过建立跨境训练数据安全交换沙盒，使拉美、东南亚等区域企业能够合规调用中国AI基础设施，同时保留本地数据主权。此举可能重塑全球AI创新格局，赋予发展中国家首次获得平等参与规则制定的机会。

第二，跨境数据服务外包升级。传统IT外包正向高附加值数据服务跃迁。典型案例包括海南自贸港的“国际数据综合服务专区”，该平台提供跨境数据清洗、脱敏、标注一站式服务，吸引了东南亚金融科技企业将信用评估模型训练外包至海南，利用中国消费行为数据优化本地化服务。根据2023年《海南省国民经济和社会发展统计公报》，当年该专区带动海南数字服务出口增长37%，凸显数据跨境流动对服务贸易的结构性升级作用。

（3）提升供应链韧性：实时数据共享重构全球物流网络

国际供应链的脆弱性在新冠疫情与地缘冲突中暴露无遗，而跨境数据流动通过多节点实时可视性显著增强其韧性。譬如，菜鸟全球物流网络连接200余国物流商，通过跨境物流数据中台整合海运、空运及海外仓实时数据，使跨境包裹全程可视时间从平均12小时缩短至2小时，异常响应速度提升60%。

在制度创新层面，区域数据流通协定正推动供应链协同标准化。2025年7月海湾合作委员会启动“统一海关数据交换平台”，成员国间实现船舶舱单、原产地证书等关键贸易数据即时互通，预计将使区域清关效率提升35%。中国通过“丝路电商”合作机制，在俄罗斯、东盟等国复制上海CA的电子签署模式，构建“去中心化”贸易单据网络，为中欧班列、西部陆海新通道等战略通道提供数字基础设施支撑。

2.负向制约机制：合规成本、市场碎片化与技术脱钩

（1）合规成本攀升：多重规制下的企业重负

全球数据规制体系的碎片化迫使企业构建复杂合规架构。字节跳动为应对欧盟GDPR、美国CLOUD法案及中国《数据安全法》，仅在TikTok欧洲业务投入超8亿美元建立“三区域数据隔离体系”，即欧盟用户数据存储于爱尔兰本地云，算法训练在法国完成，而审核日志同步至新加坡备份中心。该体系虽满足各国合规要求，但导致运营成本增加25%，新产品上线周期延长40%。

对中国中小企业而言，合规压力更为严峻。2025年海南自贸港企业调研显示：78%的中小外贸企业因缺乏专业合规团队，在《数据出境安全评估办法》下遭遇操作困难。更严峻的是，规则变动频繁性导致合规投入沉没风险上升，如美国2025年《全面AI行动计划》新增对生物数据跨境限制，直接冲击中国CRO企业的跨境合作项目。

（2）市场碎片化：数字围墙下的创新阻滞

主要经济体通过差异化数据规则构筑市场壁垒，形成“数字巴尔干化”格局，导致中国企业应对成本增加（见表3）。

欧盟实施“充分性认定”壁垒，要求第三国数据保护水平需经欧盟认证，但中国迄今未获认定，这导致中欧电商企业需经“标准合同条款”或“绑定企业规则”等复杂机制传输数据。因“标准合同条款”谈判平均耗时6个月，其跨境电商退货处理周期延长至90天以上，较本土欧盟企业高出2倍。

美国“俱乐部式规则联盟”，特别是USMCA数字条款、DEPA等协定将中国排除在外，形成排他性数据流通圈。例如DEPA的“电子发票互认框架”要求成员采用共同数据架构，但中国电子票据标准未被纳入，迫使阿里巴巴国际站为美加市场单独开发适配系统，额外增加30%技术运维成本。

表3  全球主要数据规制体系对企业的影响对比

（3）技术脱钩风险：供应链数据断链的危机

中美技术竞争已延伸至数据流动层，引发半导体、AI等战略产业供应链数据断链。一方面，中美半导体供应链脱钩。2024年美国对华禁售先进制程设备后，长江存储在升级3D NAND工艺时，因无法接入应用材料公司的全球设备状态监控云平台，导致良率分析数据滞后72小时以上。

另一方面，AI基础架构分割。Open AI、Anthropic等美国AI公司自2025年起停止向中国研究机构提供预训练模型API接口，阻断跨国联合研发的数据反馈循环。上海AI实验室的多语言大模型“书生2.0”因无法获取非洲土著语言社群实时语料，语言覆盖范围缩减至原计划的65%。

这种技术脱钩的深层危害在于创新生态的隔离，当跨境设计协同数据流被阻断后，不仅计算成本大幅增加，而且严重丧失了与全球研发前沿同步迭代的能力。

四、中国应对策略

1.从“规则接受者”到“议程设置者”实现身份转变

面对“自由流动型”“主权优先型”与“中间路线型”三足鼎立的全球数据治理格局，中国以“发展自主型”范式确立自身坐标：以国家数据主权为底线，以分级分类管理为手段，以技术自主和制度开放为双轮驱动。该定位既回应了美欧“数字霸权”与“道德权威”的外部挤压，也为全球南方国家提供了兼顾安全与发展的制度模板。

2.“法律—行政—技术”三级治理框架创新制度设计

法律层面，《数据安全法》《个人信息保护法》与《数据出境安全评估办法》构成“底线—程序—例外”的纵向体系；行政层面，国家网信办、工信部与商务部联合发布《跨境数据流动分类分级指南（2024）》，将数据出境场景细化为5大类28个子类，实现“精准监管”；技术层面，“国链”区块链审计平台与隐私计算沙盒为制度运行提供可信底座。

3.以“分级流动”破解“主权—流动”二元对立

传统国际政治经济学框架将“数据主权”与“跨境自由流动”视为零和关系，导致全球治理陷入“安全困境”。 因此，应通过“分级流动”范式将数据要素按敏感度、规模与目的地国家风险等级进行三维划分，实施“负面清单+互认专区+技术审计”的三重机制，在主权安全、企业效率与发展中国家包容之间实现帕累托改进。短期可在DEPA框架内推广“数据海关”机制，试点跨境数据保税区。中期需主导成立世界数据组织，推动原始数据提供方通过“共票”机制分享增值收益。长期应构建去中心化数字贸易网络，以区块链+主权AI打破“平台霸权”依赖。

五、研究结论

“主权—流动”悖论是数字贸易创新面临的核心矛盾，数据主权与跨境数据自由流动之间存在结构性冲突，既制约全球数字贸易规则的统一，也影响创新效率与红利分配，亟需制度与技术协同创新以实现平衡。对此，本文核心问题聚焦在全球数据规则深度博弈背景下，中国如何通过制度与技术协同创新破解“主权—流动”悖论。本文主要结论如下：

第一，全球数据治理已形成“四极分化”格局。以美国“自由流动型”、欧盟“主权优先型”、中国“发展自主型”及新加坡等国“中间路线型”为代表的四种规则模式并存，导致制度碎片化、规则输出能力不均，全球治理向“俱乐部规则”演进，多边机制趋于失效。

第二，跨境数据流动对数字贸易创新具有双重影响。一方面，具有正向驱动机制：通过降低交易成本、催生新业态（如AI训练数据协同、跨境数据服务外包）和提升供应链韧性，成为数字贸易创新的关键引擎。另一方面，具有负向制约机制：合规成本上升、市场碎片化（即“数字巴尔干化”）与技术脱钩风险加剧，尤其对中小企业和发展中国家形成显著制约。

应从“规则接受者”到“议程设置者”实现身份转变，通过“法律—行政—技术”三级治理框架创新制度设计，以“分级流动”破解“主权—流动”二元对立，最终走向“可控流动”范式，为全球数字贸易治理提供了兼顾效率、安全与包容的“第三条道路”。

第三，应逐步从“规则接受者”到“议程设置者”实现身份转变，通过“法律—行政—技术”三级治理框架创新制度设计，以“分级流动”破解“主权—流动”二元对立，构建“发展自主型”治理范式。

数据治理多边机制短期内难以突破僵局，“俱乐部规则”与技术民族主义将持续主导全球博弈，中国的破局关键在于实施精准治理，以制度创新和技术自主为抓手，走向“可控流动”的创新平衡术，打破平台霸权依赖，为全球提供超越二元对立的“第三条道路”，推动全球数字贸易创新发展。

参考文献：
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[5]王张华,戴陈婕,曾玉芝.数据跨境流动安全治理话语权:生成逻辑与建构路径[J/OL].情报杂志,1-8[2025-09-19].https://link.cnki.net/urlid/61.1167.G3.20250728.1648.006.

[注]本文受到2023年度广东省哲学社会科学规划青年项目“‘制造业当家’目标下广东省与RCEP国家新型工业贸易潜力研究”（GD23YYJ23）；2024年度广东省重点建设学科科研能力提升项目“‘新质生产力’发展目标下广东省未来产业对外贸易合作模式与建设路径研究”（2024ZDJS093）；2023年度广州市哲学社会科学发展“十四五”规划共建课题“‘高质量发展’目标下广州市先进制造业对外贸易合作模式与建设路径研究”（2023GZGJ44）的资助。