————以石家庄市调查为例

宋川¹   牛建忠²

1.河北广播电视大学 河北石家庄 050071  2.河北科技大学 河北石家庄  050000

基金项目：河北省科技厅软科学研究及科普专项，17456216，基于公共治理视角下智慧居家养老SOFI模型的构建——以石家庄为例。

摘要：中国已经普遍进入老龄化社会，养老成为一项事关和谐小康社会真正实现的艰巨任务。石家庄市为解决养老问题进行了一系列的探索并在法规政策、服务体系建设、资金保障、人才队伍和信息化建设、医养结合等方面取得了一定的成绩，但是养老服务体系建设还有待改进。解决问题的根源主要在于把握养老系统性建设的主要原则。

关键词：社区居家养老；养老服务体系；建设原则；养老基本公共服务

一、石家庄市养老背景

中国已经普遍进入老龄化社会，养老成为一项事关和谐小康社会真正实现的艰巨任务。河北省也面临着巨大的养老压力。石家庄市2017年统计年鉴显示，2017年末石家庄市常住人口中，60岁及以上人口为174.85万人，占全市总人口数的17.07%，并进一步预计，到2020年60岁及以上人口将超过200万。随着当前家庭结构小型化，家庭的赡养功能越来越弱化。再加上空巢老年人和独居老年人增多，未富先老成为社会发展的重要隐患。2016年，石家庄市《养老服务体系建设“十三五”规划》中为石家庄市未来的养老进行了总体规划，计划到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助，覆盖城乡的多层次、多元化的养老服务体系，以及基本构建起“9064”养老服务格局。据此测算，石家庄市在2020年将有180万老年人主要依赖于居家养老。

二、石家庄市社区居家养老服务的现状

石家庄市委、市政府一向重视养老服务体系的建设工作，“十二五规划”将其纳入各级政府和部门民生考核的重要目标。2016年《石家庄市养老服务体系建设“十三五”规划》出台，2017年石家庄市承担了全国首批居家和社区养老服务改革试点工作以及国家康复辅助器具产业综合创新试点任务，这些都为石家庄市社区居家养老工作的提升提供了新的契机。近两年石家庄市社区居家养老工作无论是在法规政策、服务体系建设还是在资金保障、人才队伍和信息化建设、医养结合等方面都有了新的进展。

第一，加强政府规划、政策扶持及监管制度

河北省以及石家庄市就养老问题加强顶层设计和政策扶持，出台了相应的规划及专项地方性法规，制定了相配套的规范和标准。例如，2015年，河北省出台了《河北省老年人优待办法》，2016年石家庄市出台《石家庄市养老服务体系建设“十三五”规划》和《石家庄市养老服务体系建设攻坚行动实施方案》，2017年石家庄市出台《关于加快推进全市居家养老服务中心建设的通知》，2018年河北省出台《河北省老年人权益保障条例》，石家庄市印发了《石家庄市困难老年人社区居家养老服务补贴制度实施方案》。

第二，推动多元共同加强养老服务体系建设

首先，重点建设居家养老服务中心。2017年石家庄市重点推进全市10个区74个街道级综合居家养老服务中心建设和21个县（市）区242个社区级标准化居家养老服务中心建设。对于采用社会资本建设的街道级综合居家养老服务中心以及社区级标准化居家养老服务中心，每个建设项目将获得不同程度的一次性建设补贴。对于社会力量运营的居家养老服务中心，投入运营满一年后也将不同程度地给予运营补贴。

其次，继续完善机构养老。根据课题组的调查统计，截止到2018年3月，石家庄市建有养老机构207家，包括公办养老机构47家，民办养老机构160家。为了更好地引导民间资本参与养老服务业，石家庄市对于符合条件的养老机构和养老服务范围实行了免征营业税。

第三，加大社区居家服务资金保障

自 2014年12月1日起石家庄市实行的《河北省老年人优待办法》中要求，对八十周岁以上老年人发放高龄津贴，并且对主城区60周岁及以上的“三无”老年人、低保老年人、社会孤老、重度失能老年人、90周岁以上高龄老年人、失独老年人等“六类老年人”实施政府购买居家养老服务，每月以服务充值的形式每人发放100元—500元不等的补贴额度。

根据石家庄民政局网站提供的信息，截至2016年12月31日，全年实际享受石家庄市政府购买社区居家养老服务人数为1万3千多人，服务消费总计4732万余元、冲抵养老院护理费695万余元。2017年全市六类老年人总量达到1万5千多人，年度服务总次数20万余次，服务总金额5792万余元。

第四，加强居家养老服务人才队伍建设

《河北省居家养老服务条例》规定，河北省内县级以上人民政府需将养老服务人才队伍建设纳入人才教育培训规划。同时，在中等职业学校、技工学校就读养老服务专业的学生，河北将按照国家规定标准减免学费等。石家庄市规定，高等院校和中等职业学校增设养老服务管理专业，并对石市户籍家庭经济困难的初高中毕业生考取养老服务相关专业的，纳入市级福利彩票公益金重点资助范围。

第五，加快社区居家养老信息化建设。

石家庄市的养老服务综合管理平台（http://oa.mzyl.org.cn/platform/login.html）从2015年底开通以来，基本可以完成养老机构动态信息实时监管、床位运营补贴实时监管、老年人生活能力评估接入、养老服务从业人员实时监管、困难老年人社区居家养老服务补贴实时监管、社区和居家养老服务商动态管理、服务工单全流程跟踪和实时结算等七项主要功能，并实现线上OA办公。2018年石家庄市进一步将居家养老服务中心数据录入，并力争实现运营服务动态实时监管。

第六，创新医养融合并沉入社区

石家庄在长安区、桥西区、裕华区、新华区、高新区分别确定了两个街道进行了试点小微型嵌入式社区照护中心建设，这种社区照护中心具备短期托养、医疗服务、日间照料、上门服务等功能。除此之外，石家庄市各社区共组建了500多支家庭医生服务团队，并且桥西区、新华区的20只家庭医生服务团队开展了中医药签约服务试点。

三、调研发现的问题及分析

自2018年1月到2018年8月，本课题参与调查的人员走访了长安区、桥西区、新华区以及裕华区共街道级综合居家养老服务中心17个、社区居家养老中心6个以及公立养老院1所、民办养老院8所，采用问卷法随机调查了335人，收回有效问卷271个，使用访谈法调查了92人，总结具体情况如下：

（一）养老体系对政府和政策依赖性强

调查结果显示93%的居家养老服务中心依托固有街道办事处或者社区居委会设立，并且主要凭据石家庄市民政局、财政局2014年10月出台的《石家庄市政府购买社区居家养老服务实施方案》为五类老年人提供居家养老服务补贴。

在调研过程中，X区B街道养老服务中心的工作人员非常热情并积极地向课题组讲解及解决老年人养老补贴中遇到的问题，但是他们也表示，除此之外，他们能做的很少。该街道虽是雷锋志愿者先进街道，但志愿者服务一般不针对个体，而且很难保证服务的长期性、稳定性。

其他的由社会或企业建立的居家养老服务中心也在人财物方面寻求政府的支持，并因此服务内容和范围受限。

在采访X区的N社区居家养老中心的时候，有工作人员向课题组人员透露，他们的工作包括应付检查、定期组织社区活动和汇报社群。这些表明在实际过程中，社区居家养老中心不自觉地加强了与政府的联系，并且在与合作过程中甚至还附加了基层街道的政治任务，承担了大量的基层政府组织群众活动的职能。

同样Q区的Y社区居家养老服务中心的工作人员也表示，他们作为外地投资企业的兴办养老服务来到石家庄遭遇到了一定的“水土不服”。“我们在外地，由于政策支持可以保障充足的资金，让我们可以为老年人做更多的事情”，工作人员也表示了些许的无奈，“例如，在帮助老年人洗衣上，我们在这里只能做到降低成本，而在外地我们可以免费为老年人洗衣并附赠礼品。”

（二）基础性服务提供有待提高

社区居家养老的基础服务可以用“五助”来概括，即“助餐”、“助洁”、“助医”、“助浴”“助行”。自2010年前后，江苏、北京、上海等地就探索了各种助餐服务，送餐助餐服务是社区居家养老服务建设的一个重要内容。如前所述，石家庄各社区提供的养老服务补贴，被规定为购买生活照料、康复保健、法律维权、文化娱乐、精神慰藉及紧急援助等服务，并不包括日间照料和助餐服务。根据本课题组调查的结果显示，79%的老年居民对养老服务卡的服务项目有着更多元化的要求，其中82%的老年人要求增加助餐服务，55%的老年人要求增加助浴服务。

在课题组的调查中，发现X区仅有一家养老驿站提供“五助”服务。虽然该养老驿站设在小区内部，但是附近居民很多在饭点时间来这里买餐、供不应求。尽管如此，它也没有和第三方的合作，而且不提供送餐服务。课题组还特意走访了几个城中村所在的社区，但是也很遗憾地没有发现能够提供“五助”服务。关于养老院的服务，无论是私人还是公立养老院的所有服务都以办理入住为前提，并不提供上门服务。

（三）养老资金问题

按照调查获得的收费标准，其中，助餐的一餐菜价为10-15元，助浴一次60-100元，上门做饭每小时40元，日间入户照料180元/天。而根据2017年河北省人力资源和社会保障厅公布的相关数据显示，石家庄人均养老金为2488元。按照每天餐费20元、每周助浴一次进行粗略计算，每位老年人每月就花销1000元。如果随着失能程度的增大，老年人还需要承担更大一笔日间照料的费用以及医药费用。

四、社区居家养老系统性建设原则

石家庄市的养老事业在不断完善，目前各类养老机构容纳总量仍有所欠缺，并有不少老年人认为居家养老服务在就餐、看护、就近医疗、康复等等问题亟待有效落实。政府相关部门只有按照一定的原则进行系统化建设，才能推动社区居家养老整体建设扎实、稳步地循序渐进。

（一）坚持养老基本公共服务均等化的原则

养老不仅是每个家庭都要面对的问题，更是影响社会以及经济发展的重点难题。因此政府应该把握住在实践中逐步形成的“五助”为社区居家养老基本公共服务。同时必须明确养老基本公共服务的准公共物品性质，并且在全社会范围内进行调节与平衡，最终实现普惠和大体相等。一方面，老年人享受养老基本公共服务的机会均等；另一方面，老年人享受养老基本公共服务的结果均等，即全体老年人平等地享受养老基本公共服务的权力并且要尽量避免地区以及城乡差距。

（二）坚持养老建设与统筹主体落地的原则

如前文提到，在调查过程中，本课题组发现石家庄市养老服务及相应的政策被分割到多个政府职能部门及其设立的养老机构责任之中，缺少一个专门性的政府权威机构进行统筹规划。民政的相关政府部门负责养老服务工作，主要是从社会组织管理的角度来推动社会养老，另外，就是从老年人福利的角度来促进社会尊老养老的认识，但是这不仅模糊了养老作为基本公共服务中政府的基础性作用，也造成了老年人福利与养老基本公共服务均等化之间的矛盾。不仅如此，民政部门在人力、财力、物力方面的欠缺，也制约了养老事业的建设与发展。由此，石家庄的养老服务中心放在了各个社区街道办事处就不难理解了。

（三）坚持养老建设系统化的原则

随着老年人年龄的增长以及体能的削弱，我国老龄化程度会进一步加深，这意味着有越来越多的老人会重度失能。这种情况下，“五助”的养老基础公共服务要提升到增加更多的专业护理以及医疗服务。我国目前还不是高福利国家，政府财政补贴毕竟有限，但是我国应该预期到未来面临着更加严峻的养老压力，对于重度失能老人应该给予充分的政策支持。为了预防老年人出现因病返贫、因病致贫，政府应尽早出台长期护理保险以及失能养老保险。

参考文献：

[1]李建霞.石家庄市居家养老服务供给与需求状况的调查研究[D].河北师范大学.2018(05).

[2]http://www.sjzmz.gov.cn/content.aspx?id=320972912581.

[3]陈友华.居家养老及其相关的几个问题[J].人口学刊.2012(07).

[4]http://www.10zk.com/ask/1101.html.

[5]罗娟.上海基本公共服务均等化研究[J].改革与开放.2018(03).

[6]唐敏.失能老人养老服务的理论模型、系统构成与支持体系[J].社会保障评论.2018(04).