张卓群 肖强 于升峰 青岛市科学技术信息研究所

摘要：流域综合管理将河流作为一个单元，统一管理、控制流域资源和环境目标，是发达国家经过长期实践后采取的有效方式，并已经成为国际普遍趋势。本文通过研究国外先进的流域综合管理典型案例，分析不同体制与运作方式，归纳该管理方式的主要特征，为我国实施流域管理提供借鉴。

关键词：流域综合管理国外典型案例启示

一、引言

进入21世纪，我国经济进入高速增长时期，这一过程伴随着对资源的巨大消耗和生态的严重损害，水资源短缺和水环境恶化就是其后果之一，其严峻程度，已对社会经济可持续发展和人民的生存与健康构成重大威胁。

我国河流水资源与生态这种令人堪忧的状况，其直接原因是牺牲环境和资源来换取经济增长造成的；另一方面国内很多学者都指出我国跨行政区水污染是流域污染的主要形式，认识到我国相对落后的河流管理体制是造成流域性水问题的主因之一。

我国现行的河流管理体制是流域管理与行政区域管理相结合，本应是以流域统一管理为主，区域行政管理为辅。但由于流域分属不同行政辖区，管理权基本上被各辖区分割，事实上形成了以流经行政区域管理为主、条块分割的状态，流域管理机构实际权力很有限。各有关管理机构各自为政，职能重叠、定位不清楚。这种“多龙管水”体制的最大弊端是形成地方保护主义，为局部利益牺牲周边甚至全流域利益，造成流域上下游、干支流之间资源争夺、污染物排放问题矛盾纠纷不断，很难在全流域范围内统一指挥、调度、合理调配资源，是导致我国流域资源效益劣化的一大主因，严重浪费了我国本已紧缺的河流水资源，无法保障河流资源的可持续性。1998年长江流域特大洪涝、2006年松花江特大水污染等灾害事件都集中暴露出了这种管理方式的弊端。我国河流管理体制的改革已是迫在眉睫。

二、国外流域综合管理典型案例

由于受到各国政治经济制度、流域特点、人文传统等因素影响，发达国家的流域综合管理体制具有各自不同的特点，概况起来有流域管理局、流域委员会、综合性流域机构等几种不同组织形式，其典型代表分别是美国的田纳西河、澳大利亚的墨累—达令河、英国的泰唔士河等。

（一）美国田纳西河流域综合管理

田纳西河（Tennessee River）是美国第八大河，俄亥俄河最大支流，全长1050千米，流经七个州，流域内面积达10.4万平方千米。该流域降水丰沛，但季节变化较大，冬末春初暴雨多发。该流域长期缺乏治理，森林植被遭破坏，经常洪水泛滥，是美国最贫穷落后的地区之一。

20世纪30年代美国爆发了经济危机，罗斯福为振兴经济而实施“新政”，其中一项重要措施就是田纳西河流域的开发。1933年美国国会通过了《田纳西河流域管理法案》，正式成立田纳西流域管理局(TVA)。该法案是TVA运作的法律依据，对TVA主旨、目标、活动范围、权力和义务等都作了明确规定，奠定了流域综合管理的基础。

为了对流域资源统一开发,TVA被授予了极大的行政权力，属于联邦一级机构，是一个既具有政府职能、又兼有国营、甚至私人企业性质的法人实体，负责整个流域全部资源的综合规划，统一开发、利用、保护、管理，其职权远远超过了一个水资源或河流管理机构的范围，而是以流域为依托，进行自然、社会和经济等方而的综合开发和治理的机构。

TVA法案规定，TVA的任务是“促进流域内自然、经济和社会正常有序发展”。TVA有权代表美国政府对流域内的资源和财产进行征购、出售、转让、租赁、经营；对流域内水工程项目以合同形式承包给其他机构或个人；有权修正或废除地方法规，并进行立法。同时，该法案还要求国家任何行政机构及其官员都应协助TVA行使其职责。TVA由具有政府权力的董事会和咨询机构--地区管理理事组成。董事会成员由总统提名国会任命；理事会由流域内各州、行业、社区的代表组成，能够体现广泛的利益。

政府给予TVA发展的优惠政策：给予TVA流域开发的启动资金；把一些大型企业和电站划归TVA经营；TVA财产、收入免税；由政府担保，TVA可为筹募流域开发资金发放债券。

初期，TVA以解决内河航运和防洪为主，除了水资源外，还包括流域内的防洪、发电、航运、农、林、渔和水利建设；后来又陆续从事土地开发、污染防控、生态保护、旅游娱乐，均取得了巨大的经济效益。

作为世界上流域综合管理的先行者，TVA取得了巨大的成就。之后的70多年田纳西河流域发生了根木变化，居民的经济收入增加了几十倍，彻底改变了当地贫穷落后的面貌，为流域综合管理树立了一个辉煌典范，被世界一些国家所推崇和仿效，印度、墨西哥、巴西等发展中国家都建立了类似TVA的流域管理局。

（二）墨累—达令河流域综合管理

墨累－达令河是澳大利亚最大的河流，全长3750千米，流经东南部新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚3个州，流域面积约占全国14%，但降水偏少，仅为全国年均的6.4%，而全国用水75%都在该流域，同时河流环境恶化、水资源不合理利用也很严重。该流域地理和行政区跨度大，各州的自然地理、水资源格局、社会经济状况复杂，沿岸各州之间由于水资源的使用经常激烈冲突。由于澳大利亚实行联邦制，各州都有很大自主权，靠任何一个州都无法解决。因此，联邦政府和各州政府于1914年共同签署了协定，并成立了墨累河委员会，每个缔约方都有代表，并拥有否决权。由于该协定并没有建立流域管理机构，不能从根本上对流域实施统一管理，随着时间的推移，流域形势不断恶化，水质和土壤盐碱化日益严重。为从根本上解决流域资源的公平、有效和可持续利用问题，联邦政府、各州于1987年10月缔结了墨累—达令流域协议，设立了墨累--达令河流域管理机构。其框架有部级理事会、流域委员会、社区咨询委员会三层。部级理事会是最高权力机关，职责是制定整个流域的宏观方针政策；流域委员会是执行机构，具有独立性，向理事会及政府负责，承担制定流域资源开发规划及实施意见，实施流域管理方案，合理配置水资源，平衡州际矛盾，其突出优势是关注公共利益与综合协调；社区咨询委员会是咨询机构，由来自社区及特殊利益集团的代表组成，主要是沟通决策层和执行层，提供流域管理咨询及反映来自基层的意见和观点，代表了广泛的公众意愿，确保流域问题的解决能够获得基层的支持。由于三层之间的有机合作，达到了流域管理的最优化。

墨累－达令河的管理在世界上享有盛誉，解决方案的关键是其基于流域尺度的一体化综合管理。管理过程中十分突出流域各行政区域间的协调配合，实现流域整体管理目标。

（三）泰晤士河流域综合管理

英国泰晤士河在上世纪50年代以前，是一条污染严重的城市内河。政府通首先对排放工业废水和生活污水作了严格的规定，其次过立法对全国河流体制进行改革，颁布了《流域管理条例》实行流域管理。根据1973年通过的《水法》，把泰晤士河划分成10个区域，对河段实施统一管理，将原来200多个管水单位合并成泰晤士河水务管理局，负责流域治理和水资源管理，职责包括水文水情监测预报、工业和城市供水、污水处理、水质控制、防洪、灌溉、渔业、水上娱乐、生态保护等。董事会是水务局的权力机构，负责制订大政方针，主席由环境大臣任命，成员中一部分是政府任命的业务专家，负责组织、协调；另一部分是流域内的地方代表，政府代表数额不能超过地方代表，日常工作由董事会聘任的总经理负责。水务局不是政府机构，而是一个在法律授权下的自负盈亏的公共事业组织，可以确定业务收费标准，收入来源主要是水费、排污费以及其他经营性收入。政府只在防洪、排水工程方面拨款。由于水务局有较大的自主权和经济独立性，且不经营发电、航运等业务，因此职能与地方政府的矛盾不大，属于较单纯的综合性流域机构，既不像流域管理局那样权力广泛，也不像流域委员会那样着重于协调。

通过几十年的努力，泰晤士河流域管理和保护取得了举世瞩目的成功，其中的关键是以水务局为代表的集中统一管理体制改革，被称为欧洲水管理的一次重大革命。由于这种管理方式有一定的普适性，因此为世界许多国家所效仿。

三、国外流域综合管理的启示

上述国外流域综合管理著名案例中，美国TVA是行政化管理的典型，澳大利亚墨累-达令流域委员会是跨区域管理的典型，泰晤士河水务局是事业化管理的典型。尽管它们的组织形式和管理运作方式不尽相同，但都有如下几个共同特点：

第一，实施流域综合管理必须以法律为保障。各国都以立法作为流域管理的基础和前提。法律互相呼应、补充，体系完善。既有专门流域管理的法律，如美国的《田纳西河流域管理法案》、英国的《流域管理条例》，也有分散在各种水法中的相关条款，如英国的《水法》等。立法都对流域管理的各个方面，如对流域管理机构的地位、职责、与地方与部门的关系做出了明确规定，赋予流域管理机构广泛的权力，使其各种管理职能都建立在法制的基础上，确保其各项措施能得到执行，达到流域管理的目的。

第二，必须建立强有力的流域管理机构。在相关法律的框架下，国外均成立了流域管理机构，虽然组织形式、运作方式各有特点，但都拥有很大的行政管理权，一般都设立董事会作为最高权力机构，由政府相关部门负责人、流域内地方政府相关部门官员、地方代表组成；流域管理执行机构依法行使国家所赋予的流域管理权，统一规划、开发、管理流域内水资源和其他自然资源，在确保流域经济发展的同时，保护流域环境与生态，实现可持续发展。而且，流域管理机构不仅拥有行政权力，也是具有法人地位的经济实体，是国家流域资源的产权代表。这既体现了国家对流域的宏观管理，又使流域管理机构拥有自主经营的灵活性。

第三，实施流域综合管理必须建立协调机制。纵观上述流域管理典型案例，流域管理机构的一个突出特点是国家、地方政府、相关行业管理部门共同参与。流域综合管理不是“大一统”的权力垄断，而是一种流域管理机构权威地位之下与各行政区域、各行业协调配合的管理机制。

第四，流域管理过程中的多目标管理与经营。从以上典型案例中可以看出，国外先进流域综合管理的目标已从防洪、供水、水资源配置这些基本目标，转向水质、水环境乃至流域生态保护多目标综合管理；同时还将整个流域作为一个生产单元，从事电力、航运、水上娱乐等产业的经营管理，实现流域管理效益的良性循环。

第五，流域综合管理过程中十分强调专家论证与公众的参与。流域综合管理机构人员组成中有各相关行业的专家，在决策过程中这些专家都充分参与或被征询意见，确保决策的科学性；同时，由于流域管理涉及到全社会方方面面的公众利益，因此管理机构中居民、社会各界代表占有一定的比例，在决策过程中充分听取公众和其他利益主体的意见和建议，保障了决策的民主、公平、透明，通过协商对话获得公众的充分支持，这是流域综合管理获得成功的重要基础。

以上国外流域综合管理成功案例的共同特点，对我国的河流管理具有重要启示。我国近些年也开始逐渐重视流域综合管理，但在法律保障、行政管理体制、公众参与机制方面都有诸多不足与障碍。客观分析借鉴国外流域管理先进经验，结合我国具体国情，有助于解决当前我国河流管理存在的问题，进而探索出适合自己的流域管理之路。

参考文献：

[1]王亚华.中国跨行政区水污染管理体制诊断与对策建议[A].国家环境保护总局、中华环保联合会.第三届环境与发展中国论坛论文集[C].国家环境保护总局、中华环保联合会,2007:12.

[2]黄德春,陈思萌.国外流域可持续发展的实践与启示[J].水利经济,2007,06:10-12+81.