高凌燕

（海口经济学院德行智华会计学院， 海南 海口 571132）

摘要：数字经济时代背景下，数据跨境流动已成为重塑全球经济增长格局与治理规则体系的核心生产要素。海南自由贸易港作为我国对外开放的最高层级平台，其“数据跨境安全有序流动”相关制度设计，既是国家赋予的战略使命，更是推动区域数字经济实现跨越式发展的关键驱动力。文章系统梳理海南数据跨境流动的政策演进与实践成效，运用SWOT分析框架剖析海南数字经济发展的现实图景与核心制约因素，进而提出聚焦特色领域、强化比较优势的差异化发展路径。研究表明，海南需突破传统数字产业发展范式，充分释放自贸港政策与数据流动制度的协同效应，重点布局跨境数字贸易、国际数据服务、数字内容出海等优势赛道，通过制度创新深化、基础设施升级、产业生态构建与区域协同拓展，打造具有海南鲜明特色的数字经济高质量发展模式。

关键词：数据跨境流动；海南自由贸易港；数字经济；差异化发展；制度创新

一、引言

在全球数字化转型持续深化与地缘政治格局深刻演变的双重背景下，数据作为关键生产要素，其跨境流动的便利度与安全性已成为衡量区域国际竞争力和规则话语权的核心指标。海南自由贸易港建设是我国新时代推进高水平对外开放的重大战略举措，与国内其他区域相比，海南数字经济若沿用传统产业规模扩张或模式复制路径，难以突破基础薄弱、市场狭小等先天约束，必须构建独特竞争优势。这一优势的核心支撑，正是《海南自由贸易港法》明确赋予的“数据跨境安全有序流动”先行先试权。文章核心研究议题为：在数据跨境流动制度赋能的独特背景下，海南如何规避传统发展劣势，探索一条既契合国家战略导向、又适配自身资源禀赋的数字经济差异化发展路径。

二、海南数据跨境流动的战略背景与实践逻辑

海南对数据跨境流动的探索并非孤立的区域行为，而是深度契合国家战略需求、国际竞争态势与自身转型诉求的系统性举措，其背后蕴含多重驱动逻辑。

（一）国家战略定位与制度创新使命

当前全球数字治理规则博弈日趋激烈，欧美主导的“数据自由流动”主张与多国坚持的“数字主权”原则形成多元博弈格局。在此背景下，我国亟需在保障国家安全的前提下，探索高水平开放的数据治理新模式。海南自贸港被赋予数据出境管理 “压力测试”的先行使命，核心任务是构建一套兼顾国家安全、公共利益与数字经济发展的制度框架，为全国数据领域开放提供可复制、可推广的 “中国方案”。2020 年《海南自由贸易港建设总体方案》中“扩大数据领域开放” 的部署，以及2021年《海南自由贸易港法》中 “探索实施数据跨境安全有序流动管理规则”的法律界定，共同构成了这一国家战略的制度载体。

（二）国际自贸港对标与开放发展需求

迪拜、新加坡、中国香港等国际一流自贸港的成功实践表明，高效便捷的数据跨境流动环境是其核心竞争力的重要组成部分。海南要对标世界最高水平开放形态，深度参与全球数字经济合作与竞争，必须在数据流动便利化领域实现突破。在数字经济时代，缺乏数据要素的国际联通，贸易与投资的自由便利将面临实质性制约。因此，推进数据跨境流动是海南融入全球数字经济网络、提升国际竞争能级的必然选择。

（三）自身发展诉求与数字经济转型动能

海南传统产业基础相对薄弱，本土市场容量有限，若遵循传统工业化或常规数字经济发展路径，难以实现对先进地区的追赶。数据跨境流动的制度优势为海南提供了“换道超车”的战略契机。通过构建优于内地的跨境数据流动环境，海南可针对性吸引国际数据中心、跨境数字平台、数字内容创作、跨境金融科技等对数据跨境需求强烈的高端业态集聚，从而绕开传统产业基础制约，直接切入全球数字经济高附加值环节。

三、海南数字经济发展现状与瓶颈 —— 基于 SWOT 分析框架

在数据跨境流动制度的驱动下，海南自贸港数字经济正处于从制度设计向产业落地的关键转型期，呈现出制度先行、基建提速、潜力与挑战并存的复杂特征，本文通过 SWOT 框架进行系统解析。

（一）制度创新与基础设施发展优势

海南的核心竞争优势集中于独特的政策体系与快速完善的基础设施，为数据跨境流动与数字经济发展构建了差异化支撑体系。

1.制度框架率先突破，政策预期持续明晰。 海南已构建起以《海南自由贸易港法》为统领、《海南省数据跨境流动负面清单管理暂行办法（试行）》为核心操作规范的政策体系，在全国首创数据出境“负面清单”管理模式。该模式明确了禁止与限制出境的数据类别，为清单外数据的便捷流动提供了稳定制度预期，走在全国数据治理制度创新前列。同时，“一线放开、二线管住” 的特殊政策与《海南自由贸易港制度集成创新行动方案》细化的实施路径，形成了从顶层设计到落地执行的全链条政策赋能机制。

2.数字基础设施加速布局，跨境通道逐步成型。国际海底光缆海南站点建设、国际通信出入口局获批设立、区域性国际数据中心持续布局，为数据跨境流动提供了坚实物理支撑。海南独特的离岛属性与独立地理单元特征，为基础设施发挥 “安全可控”的试验场功能创造了天然条件，已吸引阿里、腾讯等头部企业入驻布局，其核心诉求正是海南在数据跨境领域的独特发展潜力。

3.产业载体持续壮大，规模效应初步显现。海南生态软件园、海口复兴城互联网信息产业园等11个重点园区已成为数字经济发展的核心载体，发展势头强劲。2024 年两大园区数字经济核心产业营收预计分别突破530亿元和490亿元，创历史新高。在“3+1”主导产业布局下，数字旅游、平台经济、数字金融等业态加速成长，数字经济增加值占GDP比重逐年提升，政策优势向发展实效的转化态势初步形成。

（二）内生动力与基础支撑现实短板

尽管顶层设计具有领先优势，但海南在支撑数字经济可持续发展的内生要素层面仍存在显著短板。

1.人才供给与创新能力不足。相较于国内先进地区，海南高校资源配置有限，导致数字经济领域专业人才供给缺口较大。创新投入规模相对偏小，2022 年全省R&D经费仅为68.37亿元，与广东省2024年5100亿元的投入规模差距显著，专利授权量也处于相对落后水平。这直接导致产业基础与生态体系薄弱，企业多集中于应用层面，在基础技术研发与核心技术突破方面积累不足，难以形成自我强化的产业生态循环。

2.数字基础设施存在差距。省内网络基础服务能力与先进地区相比仍有提升空间，宽带平均下载速率相对偏低，5G基站建设规模与深圳等数字经济发达城市存在明显差距。基础设施建设的滞后不仅影响跨区域数据流动效率，还制约了高新应用场景的培育与落地，成为数字产业向纵深发展的关键制约因素。

3.制度红利转化与监管平衡难题。一方面，“负面清单” 等核心制度的具体实施细则仍在完善过程中，企业对数据出境流程的确定性存在顾虑，导致制度红利向产业红利的转化不够充分，产业集聚效应尚未完全显现；另一方面，在数据安全与流动便利的平衡把握上，重要数据界定标准、高效透明监管机制构建等问题仍需探索，2023年海口市中级人民法院受理数字经济知识产权案件达2415 件，其中著作权纠纷占比超 82%，反映出监管体系适配数字经济发展特性的紧迫性。

（三）封关运作与要素改革战略机遇

海南数字经济发展正迎来政策、区位、改革多重红利叠加的战略窗口期，全岛封关运作的落地实施、区域开放格局的持续深化与数据要素市场化改革的先行探索，从制度、市场、要素三个维度为数字经济发展催生巨大潜能，成为海南突破发展瓶颈、实现换道超车的核心契机。

1.全岛封关运作的集成赋能效应。2025年底全岛封关运作是海南自贸港建设的历史性转折点，其核心在于实现“一线放开、二线管住”的跨境贸易管理模式与数据跨境安全有序流动制度的深度融合、协同落地，由此产生显著的政策叠加与集成赋能效应。封关后，海南将形成要素自由流动的特殊监管区域，跨境数据、资金、人才、货物等生产要素的一体化配置效率大幅提升，彻底打破此前数据跨境与贸易便利化政策衔接不畅的壁垒，为国际数据中心、跨境数字贸易、离岸数据服务等需要多要素协同支撑的高端数字业态，打造出全国独有的政策环境与发展土壤，推动数字产业向高附加值、国际化方向集聚发展。

2.区域开放与“一带一路”合作契机。作为“一带一路”建设的关键支点与国内国际双循环发展格局的重要枢纽，海南凭借独特的地缘区位优势，市场开放程度持续提升，数字经济的国际合作空间不断拓宽。2023年全省电信业务总量、规模以上互联网服务业营收及海口跨境电商零售进口额均实现高速增长，数字技术与传统贸易、旅游、农业的融合深度持续加强，为数字经济发展奠定了坚实的产业基础。同时，依托海上丝绸之路沿线的东南亚等新兴市场，海南可借助数据跨境流动的制度优势，深化与沿线国家和地区在数字贸易、数字基建、数字内容等领域的合作，推动数字产品与服务出海，为数字经济发展拓展广阔的国际市场空间。

3.数据要素市场化改革先行优势。在国家加快推进数据要素市场化配置改革的背景下，海南依托自贸港制度创新优势，成为全国数据要素市场化改革的先行试验区。通过率先推动数据要素市场化流动、开展国际数据交互试点、探索数据资产确权与交易等创新实践，海南有效激活了数据要素的价值潜能，打破了数据 “孤岛”与流通壁垒。同时，一系列改革举措吸引了科技企业、金融机构、专业服务商等各类市场主体参与数据资产化创新，推动数据要素与实体经济、数字产业深度融合，为数字经济发展注入持续的新动能，也为全国数据要素市场化改革积累了可复制、可推广的实践经验。

（四）区域竞争与国际环境外部挑战

在紧抓多重发展机遇的同时，海南数字经济的发展之路也面临着国内区域同质化竞争的挤压与国际复杂环境的多重制约，内外部挑战相互交织，成为其实现跨越式发展的重要阻碍，亟需在发展过程中精准破解、主动应对。

1.区域同质化竞争与产业基础差距。国内数字经济发展格局已基本成型，上海、广东等先发自贸试验区凭借多年发展积淀，形成了体系完善的数字经济产业生态，集聚了海量的人才、资本、技术等核心资源，在跨境数字贸易、数字金融、高端软件研发等领域形成显著先发优势。与之相比，海南高新技术产业发展根基仍显薄弱，海口作为核心发展区域，在集成电路、基础算法研发等前沿赛道缺乏头部企业引领，产业结构中传统产业占比偏高，数字经济相关业态多集中于应用端，产业链上下游配套体系尚未完善。在全国数字经济资源争夺日趋激烈的背景下，海南在优质人才引育、高端资本流入、核心技术落地等方面均面临着先发地区的虹吸效应，区域同质化竞争压力持续加大。

2.国际竞争力不足与规则壁垒制约。从市场主体规模与能级来看，截至2023 年底海南高新技术企业存量仅约2200家，不仅与国际先进自贸港存在量级差距，也远低于国内数字经济发达地区，尚未培育出具有全球行业影响力的数字经济龙头企业，产业集聚的规模效应与辐射效应难以发挥。同时，全球数字贸易领域的规则壁垒持续高筑，不同国家和地区的数字技术标准、数据治理规则差异显著，叠加复杂的地缘政治格局与针对我国的技术封锁、市场限制等因素，海南本土数字企业出海拓展国际市场时，频频遭遇合规审查、技术壁垒、市场准入等多重阻碍，在参与全球数字经济分工、对接国际高端市场的过程中步履维艰，国际化发展进程受到严重制约。

3.外资配置失衡与金融支撑不足。2023 年海口实际利用外资规模与国内先进城市差距明显，且外资投向呈现出严重的结构性失衡，房地产领域占比高达 76.63%，而流向数字经济核心领域的外资占比微乎其微，外资对数字产业发展的撬动与赋能作用未能有效发挥。与此同时，海南本地金融市场发展成熟度较低，市场规模有限，数字经济企业融资渠道较为狭窄，直接融资与间接融资体系均有待完善，企业研发创新、规模化扩张的资金需求难以得到充分满足。资本市场对数字产业的投资意愿不足，进一步导致优质项目落地难、企业成长慢，形成了 “金融支撑不足——产业发展滞后——投资意愿更低”的负面循环，严重制约数字产业的高质量发展。

综上，海南数字经济发展呈现鲜明的二元特征：制度创新与基础设施的“先行优势”突出，但人才供给与创新能力的“内生短板”明显；面临封关运作与要素改革的“历史性机遇”，但需应对区域竞争与国际环境的“多重挑战”。未来发展的关键在于将制度优势转化为产业竞争优势，通过深化规则试点、培育高端产业集群、完善人才与金融生态等举措，实现数字经济的高质量跨越式发展。

四、数据跨境流动下海南数字经济差异化发展路径构建

海南数字经济发展必须摒弃“大而全”的布局思路，坚持“有所为、有所不为”的差异化战略，将数据跨境流动的制度优势精准转化为特定领域的竞争优势，探索“精准切入、深度培育、价值引领”的发展路径。

（一）聚焦特色赛道，塑造核心产业竞争力

1.打造跨境数字贸易服务枢纽。依托“零关税、低税率”的贸易政策与数据跨境流动便利化的制度优势，重点发展面向东南亚及全球市场的跨境电商全链条服务，涵盖跨境支付、智慧物流、数字营销、合规数据服务等核心环节；建设数字内容出海产业基地，聚焦游戏、影视、动漫等文化产品的本地化改编、海外发行与跨境结算业务；搭建跨境数字服务贸易平台，拓展远程医疗、在线教育、技术咨询等高端服务出口渠道。

2.建设国际数据服务中心。立足中国企业出海与跨国公司亚太区域运营需求，将海南打造为数据跨境流转的中继枢纽与合规服务基地。吸引企业将面向海外市场的业务数据存储、处理与分析中心布局海南，借助自贸港特殊政策优势，构建符合中国与业务目的地双重法律要求的合规数据流转体系，实现数据要素的安全流动与价值深度挖掘。

3.培育数字经济规则创新实验室。突破单纯的规则应用层面，主动参与全球数字经济规则制定进程。在数字身份跨境互认、数字产品市场监管协同、隐私计算技术应用标准、数字资产交易规范等前沿领域，开展与国际规则的对标对接与互认试点，形成具有推广价值的 “海南标准”，为我国参与全球数字治理提供实践支撑。

（二）深化制度创新，优化稳定可预期营商环境

1.推动数据跨境负面清单动态优化与透明化。建立与国际经贸规则演进、产业发展需求相适应的负面清单动态调整机制，定期评估清单实施效果并优化调整。公开发布详细的合规操作指南与典型案例库，帮助企业清晰判断数据出境合规边界，形成稳定政策预期，降低制度性交易成本。

2.构建数据分类分级精准监管模式。以数据分类分级管理为基础，针对个人数据、商业数据、公共数据等不同类型数据，以及不同风险等级的市场主体，实施差异化监管措施。对低风险数据跨境场景探索推行“告知承诺备案制”，简化审批流程；对高风险领域强化安全评估与全程监管，实现监管资源的优化配置与监管效能的提升。

3.搭建一站式数据跨境服务管理平台。整合政策咨询、合规自评、申报提交、风险监测、争端解决等功能模块，构建线上化、便捷化的一站式服务入口。通过平台实现企业数据跨境业务的高效办理，同时提升政府部门的协同监管能力与风险预警感知水平，形成“服务 + 监管”的一体化治理体系。

（三）夯实基础生态，补齐产业发展关键短板

1.实施精准化紧缺人才引进培育策略。针对跨境数据合规官、国际数字商务经理、数据安全工程师等急需紧缺人才，制定更具吸引力的专项政策，涵盖薪酬补贴、住房保障、子女教育等方面。与国内外顶尖高校、专业培训机构开展合作，在海南设立定向人才培养基地，构建 “引进 + 培育” 的多元化人才供给体系。营造与国际接轨的工作生活环境，打造全球化数字人才集聚社区。

2.推进场景导向型数字基础设施建设。围绕特色产业赛道发展需求，超前布局专用数字基础设施。为数字内容出海企业建设高性能、低延迟的全球内容分发网络节点；为跨境金融业务搭建高安全、高可用的金融数据交换通道；针对跨境数字贸易需求优化国际通信网络布局，提升数据跨境传输速率与稳定性。

3.构建平台引领型数字产业生态体系。重点引进和培育一批具有全球影响力的数字经济平台型龙头企业或国际组织分支机构，借助其资源整合与辐射带动作用，吸引上下游配套企业集聚，形成产业链协同发展的产业集群。完善产业配套服务体系，构建“龙头引领、中小企业协同”的产业生态格局。

（四）强化区域协同，融入双循环发展格局

1.对内打造国内数字要素出海战略枢纽。立足海南自贸港的政策优势与区位特点，定位为我国内地数字产能与数据资源走向国际市场（尤其是东盟地区）的 “战略出海口”与“合规转换器”。为内地企业提供数据跨境合规审核、国际数字市场调研、海外运营支撑等一站式解决方案，促进国内数字经济优势与国际市场需求的精准对接。

2.对外深化中国——东盟数字经济合作。依托地缘邻近优势，率先与新加坡、马来西亚、泰国等东盟数字经济发达经济体，在数字贸易规则对接、跨境数据互认、电子口岸互联互通等领域开展双边或多边合作试点。将海南打造为中国 — 东盟数字经济合作的核心支点，推动形成区域数字经济协同发展格局。

3.推动与国际高标准数字规则对接融通。主动对标《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际高标准数字贸易规则，在海南设立 “数字经济规则创新观察站”。定期举办中国 — 东盟数字法治论坛、数据跨境流动治理研讨会等高端交流活动，邀请国际组织、跨国企业、专业智库参与，围绕数据分类分级、跨境传输安全评估等共性问题开展联合研究。通过持续的议题设置与对话沟通，推动国内监管框架与东盟数字治理体系的渐进式融合，强化海南在数字领域国际规则“压力测试”与要素双向流动中的枢纽作用。

五、结论

数据跨境流动是海南自由贸易港区别于国内其他区域的核心制度标识与独特竞争优势，海南数字经济的发展质量与水平，根本上取决于其将这一制度优势转化为产业竞争优势的能力。当前，海南正处于从制度创新向产业规模化发展的关键转型期，未来必须坚定差异化发展路径选择，摒弃全面覆盖的发展思路，聚焦能够充分释放“数据跨境流动”与“自贸港政策”双重红利的特色领域。通过持续深化以 “安全有序”为底线的制度型开放，构建兼具包容性与竞争力的 “热带雨林”式产业生态，主动担当国内国际双循环“战略交汇点”的功能角色，海南方能在全球数字经济版图中确立独特定位，真正实现数字经济的高质量跨越式发展。

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基金项目：2025年海南省哲学社会科学规划课题《基于数据跨境流动的海南数字经济发展水平测度与优化路径研究》（课题编号：HNSK（QN）25-04）